长株潭试点国土规划编制
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2008年7月，国土资源部与湖南省人民政府签署了《关于共同推进湖南省国土资源工作 促进长株潭城市群“两型”社会建设合作备忘录》（以下简称《合作备忘录》），国土资源部把“长株潭”城市群列为国家国土规划编制试点，笔者有幸参加了试点规划的编制工作。通过“长株潭”城市群国土规划编制工作的积累，也让我对国土规划有了更多的认识与思考。
我国国土规划的发展和“长株潭规划”的来历
在中国，“国土规划”在不同时期，甚至在同一时期的不同的地区也有不同的名称和内涵。上世纪八九十年代开展的国土规划中，曾出现国土规划、国土总体规划、国土综合规划、综合国土规划、国土开发整治综合规划等名称。
1984年12月，国家计委发出《关于进一步搞好省、自治区、直辖市国土规划试点工作的通知》。全国一半以上省、自治区、直辖市先后在20多个地区开展了国土规划试点工作。但总体上看，规划内容涉及范围广，重点不突出，即涉及资源开发利用，以牵扯到人口、经济、城镇、产业、生态环境保护的统筹与布布局。但由于规划内容的针对性不强， 84年启动编制的国土规划对摸清国土资源家底方面取得了一定成绩，但没有起到多少规划的指导作用。
进入21世纪后，因宏观背景和环境发生了新的变化，人口、资源、环境、经济四者之间的矛盾日趋尖锐和突出，国土空间开发秩序变化更加剧烈，粮食安全、区域发展不协调、城乡差距拉大等影响到国家政治稳定、社会和谐、经济可持续发展的深层次矛盾也逐步显现，亟需通过科学的国土规划解决发展中存在的问题。
2008年后，为应对国际金融危机，推动区域经济协调发展，国家先后批复实施一系列区域性规划，国土资源部也在福建海西岸经济区、广西北部湾经济区、湖南省长株潭城市群、河南中原城市群、重庆统筹城乡综合改革配套实施区等地部署国土规划试点工作。在全国层面上，经国务院同意，国土资源部与国家发展和改革委牵头，联合28个部委于2010年9月正式启动《全国国土规划纲要（2011-2030）》的编制工作。当前，《全国国土规划纲要（2011-2030）》已形成了征求意见稿，正在广泛征求各方的意见。
全国国土规划纲要的主要内容
2010年9月正式启动的《全国国土规划纲要（2011-2030）》（以下简称《纲要》）根据《全国国土规划工作方案》共设置了国土生态安全建设、国土资源优化配置、国土空间合理组织、能源资源保障能力建设、国土综合整治等9个方面的研究，形成专题研究报告48个，在专题研究报告的基础上形成。
在全面分析国土资源现状和面临形势的基础上，《纲要》提出了规划主要目标和具体任务；从开发引导和分类保护两方面对全国国土资源进行总体规划，同时结合国土资源分类提出了农村地区、城市化地区、重要生态功能区等重点区域的国土综合整治。根据全国国土资源分布特点对陆域国土和海域国土进行了分区，不同的区域提出了不同规划发展略。最后从土地政策、矿产资源政策、环境保护政策等方面提出实施的保障措施。
《纲要》立足国土资源环境承载能力，围绕优化国土开发格局、合理配置国土资源、提高能源资源保障能力和改善国土生态环境，统筹提出了国土开发、利用、保护和整治的战略目标和重大任务，并制定了统一的国土空间开发利用政策措施，对保障和促进经济社会全面发展具有重要意义。
区域国土规划的主要内容
为推进新一轮国土规划编制工作，国家启动了包括“长株潭”城市群在内的多个区域国土规划试点。
因为全国尚未关于国土地规划的统一规程和标准，各试点规划通常针对试点区域的各种突出的矛盾和问题编制规划。如“长株潭”城市群国土规划突出“两型社会”建设，突出“构建两型、绿色低碳、和谐高效、富有竞争力的国土空间”主题；而福建海西岸经济区国土规划则突出国际国内广域合作的主题。
试点区域规划主要解决几个核心问题：有效配置资源，保障经济社会发展；强化宏观调控，促进经济发展方式转变；优化空间开发，统筹协调城乡区域发展；整治国土空间，保障国土生态安全；完善基础设施，保障和改善民生。内容则一般包括：区域经济社会发展背景分析；资源环境综合承载能力评价；国土规划目标与任务的确定；重点产业带与城市体系的优化与布局；泛区域国土开发合作；综合交通运输体系的构建与优化；重要能源、资源保障；国土规划实施的保障体系；规划管理信息系统建设等。
应该说，区域规划与全国规划最大的不同在于：区域规划需要根据不同区域面临的不同时间和问题，重点突出解决区域经济发展方面的规划。
国土规划亟待解决的问题
我国国土规划从上世纪80年代起，开展了大量的工作，尤其是近年来，国土规划编制工作日益重视，2009年国家组织了28个部委编制《全国国土规划纲要（2011-2030）》。但国土规划体系尚未建立，建立健全的国土规划体系对落实国土规划指导国土空间开发具有重要意义。
笔者认为考虑到国土规划的宏观性和中长期性的特点，国土规划不宜以行政辖区隶属的特点建立体系。而应在国家、省级体系的基础上，以重点区域为重点建立规划体系，重点区域可以是跨省域界线的，也可是省内重点地区编制国土规划，形成国家、省级、重点区域的三类国土规划价框架体系。
其次，需要理顺国土规划与其他空间规划的关系，在国土规划的定位上应当加强研究，其应当与主体规划区规划一样，上升到国家战略规划的层面，而区域规划、城镇体系规划、土地利用总体规划及其他相关部门规划均应依其为依据进行编制，全面提高国土规划的战略意义和落实宏观规划作用。
此外，能否得到有效的实施为各类规划成功与否的关键，国土规划也不例外。上世纪80年代我国编制各类国土规划没有得到有效的实施，除规划理论和内容上自身不足外，规划实施手段的也不足也是重要原因之一。
笔者认为包括《全国国土规划纲要（2011-2030）》在内的各级国土规划要达到规划编制初的目标，应该加强对其法律法规、实施的机制和政策体系的研究。应推进国土规划立法，以确保国土规划的法律地位，深入研究国土规划与其他空间规划的指导和约束作用；重点研究明确国土规划实施的主体，明确规划实施主体与相关部门的协调机制；从行政方面、经济方面广泛吸取国外类似我国国土规划的空间规划实施的经验，研究确保国土规划顺利实施的政策手段，确保我国国土规划能真正得到有效实施。
（作者系湖南省国土资源规划院副总工程师兼土地资源规划部主任，高级工程师）