普惠性幼儿教育机构发展现况
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在普惠性学前教育政策下，公办园和普惠性民办园有逐渐合一的趋势，他们都是具有一定程度非政府性和民间性的事业单位，在此本文称两者为“普惠性幼儿教育机构”。普惠性幼儿教育机构现存问题首先，从概念上看，有部分人对“普惠性民办园”的理解存在误区，导致了政策的不合理偏向。在市场经济条件下，人们总是下意识地将“公办园”与公共利益、“民办园”与私人利益相联，这种理解也得到为数不少的教育管理者的认同，进而影响相关政策的制定和施行。部分学者认为中央文件中所指出的“面向大众”“、收费较低”的普惠性与“民办园”的“逐利性”有内在的矛盾。然而，无论这种非政府部门名称是“社会力量办园”“、民办园”抑或“私立幼儿园”，从各种政府文件上都看不到这三种名称的定义与普惠性的“保质量”“、普遍性”和“社会公正”之间存在何种冲突，一些学者也论证了民办教育与公益性的不矛盾性。[1]其次，从管理上看，幼儿教育机构固有的管理问题并没有在普惠性政策施行之际得到有效解决。调查显示“，在省（市）层面，目前极少数省（市）专门设有学前教育管理机构。各区（县）的情况则比较随意，部分地区甚至没有专设人员”。[2]政府缺乏专门管理机构和专职人员，无法对现有问题进行及时有效的发现。另外，学前教育中也存在“多头管理”，导致了大量幼儿教育机构“有人批没人管”，使部分公办园违背公益性举办高价园、部分未注册的民办“黑园”有机可乘。在普惠政策的推行下，各地方相继出台对普惠性幼儿园的认定和管理制度，但其中有些标准要求过高，部分园所特别是一些民办园在实际运作中很难达到。此外，虽然各地方都有资金扶持普惠性幼儿教育机构的举措，但长效保障机制尚未建立，未来变数难以预料。再次，在监控上，也存在着资金监控和质量监控两个方面的问题。在资金使用上，虽然各地方都在中央政策引导下加大对普惠性幼儿教育机构的扶持，但缺乏对资金使用的监管，资金是否用于改进教学、利用效率等问题还是未知数。并且，一些地方单凭保育费来认定幼儿教育机构的普惠性也欠妥，如果相应幼儿园利用其他名目收费，家长就很难享受到真正实惠；同时，对幼儿园“普惠”后的质量监控也缺乏相关细则，保质是普惠性的前提，如果质量随着费用降低而降低，明显是得不偿失的。总之，普惠性与办园主体无关，重要的是相关园所是否提供了普惠；普惠性幼儿教育机构不等于廉价园，合理的收费是普惠性的必要非充分条件，无论姓“公”姓“私”都应该具有一种服务社会的精神（其公益性目标高于对利润的追求），应该是一种承载着公共服务的民间力量———非营利组织。
普惠性幼儿教育机构是典型的非营利组织
非营利性组织通常指为达成一定的个人或社会愿景、受法律和道德约束、不以营利为目的组织。较之于政府组织和企业组织，非营利组织也有其自身特点。萨拉蒙教授认为，无论组织的名称、形态和活动领域，只要满足组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性五个特征，即可被认定为是非营利组织。[3]我国《民间非营利组织会计制度》借鉴国外定义并结合我国实情，指出“适用本制度的民间非营利组织应当同时具备以下特征：该组织不以营利为宗旨和目的、资源提供者向该组织投入资源不得取得经济回报、资源提供者不享有该组织的所有权。”我国学者认为“非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性”是非营利组织的基本属性，并且“公益性是非营利组织的第三个基本属性，也是非营利组织最具特征的一个属性。”[4]
（一）从历史看，幼儿教育机构主要解决幼儿的抚养问题，是一种人本性实践我国古代幼儿教育主要由家庭承担，但当家庭无法履行职责的时候，慈幼机构便承担起抚育幼儿的职责。宋朝时的举子仓、慈幼局、慈幼庄等，无论是由官方还是民间人士创设，皆可得到政府支持，有些机构甚至还有一套较为完整的制度，这些得到政府支持的慈幼机构主要起着补缺的职责，目的在于使“幼有所养”，之后都有此类机构出现。民国时期，随着外国教会办的学校逐渐减少，国内私立幼稚园开始蓬勃发展，以熊希龄、陈鹤琴、陶行知等爱国教育家创办的幼稚园，成为当时学前教育的典范，并深刻影响到之后的学前教育事业发展。在西方，幼儿教育机构在传播社会价值中的作用也十分凸显。在欧洲私立幼儿教育机构先于公立机构诞生，欧文于十九世纪初创办了世界上最早的幼儿教育机构———幼儿学校，希望借助教育促进儿童形成健康性格，以摆脱不良生活环境。十九世纪后半期至二十世纪初，公办幼儿教育机构逐渐增多，开始与非营利私立幼儿教育机构一起承担起增进幼儿幸福、保障教育公平的责任。综上所述，无论是政府举办还是民间举办，幼儿教育机构自成立之初就借由照顾弱小、教育幼儿，从而达到引领社会价值、增进公共利益的结果，是一种人本性实践。现在，普惠性幼儿教育机构延续并发展着这种实践，并赋予其新的时代内涵。
（二）从现实看，普惠性幼儿教育机构追求慈幼之善符合公共利益慈幼观在我国由来已久。原始社会和奴隶社会的人们在当时生产力极度低下的情况下为儿童制造石球、对死去的儿童实行“罐葬”。早在公元前11世纪，西周就出现了中国最早的慈幼机构“孺子室”。春秋战国时期，孔子出于仁爱思想也提出了“大道之行也，天下为公。选贤与能，讲信修睦，故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏、寡、孤、独、废、疾者，皆有所养”[5]可见，慈幼意识是儒家齐家、治国、平天下思想中十分重要的一部分。孟子在描述他的理想社会时说道“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”。[6]慈幼不仅是单纯的价值追求，更是个人与社会应尽的职责与义务，它深深融入于我国传统文化之中，并推动着幼儿教育机构的产生和发展。普惠性幼儿教育机构关照弱势群体的利益，追求慈幼之善。弱势群体的父母们常常为了生计奔波，无暇顾及家中的幼小子女，这些中下层的家庭又很难通过“拼关系”和“拼财力”来获得相对优质却短缺的学前教育资源。而布局广泛、收费合理、确保质量的普惠性幼儿教育机构的服务对象正是这些儿童，他们深入弱势群体所在的社区，为他们的子女提供质优价廉的学前教育服务，解决父母们的燃眉之急；他们面向中下阶层的适龄儿童，呵护祖国未来的健康成长。构建普惠性学前教育服务体系，是服务型政府理念的体现；而普惠性幼儿教育机构本身，便是以“慈幼”为核心的公共服务实践，他们秉承传统的慈幼观，给予适龄儿童（特别是弱势群体子女）基本的、有质量的学前教育服务，是一种向善的事业。从这一点看，普惠性幼儿教育机构无疑是符合公共利益的。
（三）从发展看，普惠性幼儿教育机构有利于促进普惠性学前教育政策目标达成目前学前教育政策着力解决的是“入园难”问题。“入园难”的本质是现有资源无法满足人民群众日益增长的学前教育需求。学前教育资源的缺乏存在绝对缺乏和相对缺乏两方面。[7]绝对缺乏体现为教育资源因短缺而导致的“竞争性”；相对缺乏可以理解为教育资源的“排他性”。导致相对缺乏的原因主要有两点：其一，因为市场行为而导致的“排他性”，主要体现在营利性民办园上———一方面是教育服务价格过高，超出了一般家庭的承受范围，另一方面是价格低廉、质量低劣无法让家长放心；其二，由于利益集团的参与而导致的显性和隐形的“排他”，例如个别由某部门举办的公办园，为了保护本团体内部员工的利益，以显性或隐性的制度安排来阻碍外部人员子女入托，这种类型的幼儿园所提供的教育服务产品无疑是具有排他性的。普惠性幼儿教育机构的直接目的是通过民间力量的介入，协助政府满足人民最基本的学前教育需求，以此来履行机构的社会使命。在吸纳资源和维护弱势群体利益方面，此类机构具有两大优势：其一，有能力汇集更多社会力量投入学前教育发展。非营利组织具有“非分配约束”，限制了组织管理者将捐赠收入非法使用的可能性，鉴于教育市场信息的非对称性，捐赠人常常认为只有投入于非营利机构中，才能确保“物尽其用”。从这一点上来说，非营利组织有助于拓展学前教育资源的来源渠道，缓解学前教育资源的绝对缺乏。其二，它所具有的民间性和公益性能够更好地保障弱势群体的利益。要解决学前教育资源的相对缺乏，必须加强对社会弱势群体的扶助。市场化的私立机构虽然同样能够给家长提供个性化的服务，但他们的营利行为有可能会妨害慈幼精神———例如为降低成本聘用不合格的教师，而普惠性机构具有内在的公益性，能够更为自觉主动地保护儿童的利益。因此，普惠性幼儿教育机构能够较好地解决“入园难”问题，从而有利于普惠性学前教育政策目标的达成。
政府财政扶持普惠性幼儿教育机构的重要性
（一）普惠性幼儿教育机构盈利能力有限“盈利”和“营利”的概念不同：盈利就是指单位获得的利润，收入大于支出就出现盈利，是组织或个人市场运营能力的标志；“营利”是指一个谋求利润的过程，而营利机构和非营利机构则是就机构对盈利的处理方式不同而作出的分类。[8]“非营利”不等于“非盈利”，普惠性幼儿教育机构特别是其中的民办园盈利能力是有限的。一般来说，幼儿教育机构收入主要由幼儿园收费、政府奖补、社会捐资助学等组成；而支出主要由人员成本、公务开支、业务开支和固定成本组成。该民办园是省二级幼儿园，班级数12个，在园幼儿数432名，教职工总数45名。从表中可看出，一方面该幼儿园总体是盈利的（21.69%），收入绝大多数依靠向家长收费（92.76%），政府奖补占比很少，符合大多数民办园的情况。较之于公办园较为合理的保育费，民办园由于较少得到政府补贴而主要依靠收费生存，普惠性必然要求收费的降低，这将极大压缩民办园的收入，无疑会带来巨大的资金压力。另一方面，在支出上，有学者调查合肥市的公办园、民办园的经费收支状况后，得出民办幼儿园经费压力最大，其次是自收自支型公办园和差额拨款公办园，但即使是情况较好的差额拨款公办园经费条件也是捉襟见肘。[9]民办园特别是最初由私人投资建立的民办园前期投入巨大，在转为普惠性民办园之后，这部分投入会成为很大的负担；自收自支型公办园仅仅省去了前期投入，日常运转还需依靠少量的收费，随着教师工资和物价水平的上涨，部分园所也将入不敷出。可见，财政补贴对于维护幼儿教育机构的普惠性是非常重要的，为此，政府有必要适度加大对普惠性幼儿教育机构的财政扶持力度。
（二）政府的支持对非营利机构的发展具有重要作用非营利机构虽然在吸纳社会资金上具有优势，但政府的支持仍然是必不可少的。约翰•霍普金斯的非营利部门比较项目显示，从全球范围来看，私人慈善基本上不构成非营利部门的主要收入来源（仅占收入的11%），而会费和其他商业收入（49%）和公共部门的支付（40%）占据了收入的绝大部分。而在公共部门主导的国家中，非营利收入的主要来源不是会费和报酬，而是公共部门的赠款和合同，[10]虽然该项目没有包含对中国的研究，但从社会慈善事业尚不发达的现状而言，中国的非营利组织的收入事实上也主要依赖政府部门。非营利组织和政府在学前教育领域的合作也确实取得了积极的效果，Selden等研究了早期儿童教育中合作关系的调查数据(I-PIECE)后表示“：（政府和非营利机构之间）跨部门的合作对组织（非营利机构）的管理、项目和员工产出方面都有明显影响。并且，这种密切合作在员工报酬、人事变动和学校满意度上的积极影响具有统计上的显著性”。[11]可见，只有政府积极履行管理和监督职责，加强同非营利幼儿教育机构的组织间合作，确保合理的资金投入，才能确保机构的长远、健康发展。
普惠性幼儿教育机构管理政策创新
（一）落实政府职责，加大扶持力度作为非营利机构，普惠性幼儿教育机构自身力量是有限的，为此，应进一步建立和完善政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制，充分认识普惠性幼儿教育机构的公益性和非营利性，将公办园和普惠性民办园的发展纳入整体规划，依照本地实际情况确定不同类型机构的比例，制定具体政策，落实政府职责。“国十条”提出发展学前教育“必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举，落实各级政府责任，充分调动各方面积极性”，明确规定了各级政府在学前教育发展中的主导责任，在发展公办园的同时，积极扶持普惠性民办园的发展，是政府落实职责的重要体现。政府稳定长效、充足合理的资金投入无疑是确保普惠性的关键。浙江省杭州市的学前教育发展水平位居全国前列，为了保障普惠性幼儿教育机构资金来源，《杭州市委市政府关于加快推进学前教育均衡优质发展的若干意见》规定了“：各区、县（市）学前教育事业费（各区学前教育事业费达到同级教育事业费的8%以上，5县（市）达到5%以上）、市本级和各区、县（市）在地方教育附加（20%）、每年的土地出让金（0.5%）”，明确指出要“引导和支持民办幼儿园提供面向大众、收费较低的普惠”；在资金使用上，2010年的《杭州市学前教育专项资金管理办法》中明确规定学前教育专项经费使用要“体现公办、民办幼儿园一视同仁”，并且在奖励资金方面给予新评上省一级幼儿园的民办园5万元的奖励（公办园为3万元）。
（二）创新管理思路，推动社会参与政府职能从管制转向公共服务，既是公民社会兴起的标志，也是非营利组织发展的契机。政府由原来高高在上的“管理者”角色转变为“合作者”角色，政府与非营利组织为了达到共同的目标，必然要相互尊重、有效合作。非营利组织的活力就在于“民间性”，大部分活动的开展都是建立在社区协助的基础上。因此，政府应该扮演普惠性幼儿教育机构合作者、指导者的角色，鼓励这些机构面向社区，充分利用社区资源，包括激发社区群众的参与意识。在新的学前教育公共服务体系中，政府、普惠性幼儿教育机构、社区的关系应该呈现如下的协作系统：在这一系统中，政府、普惠性幼儿教育机构、社区都是系统运营的重要组成部分，每个参与者同时也是决策者，都可以影响这一系统的运营方式和评价规则。在三者关系方面，政府是系统的倡导者，为普惠性幼儿教育机构的普惠提供政策和资金上的支持，并进行常规监管和评定，同时依照社会需求对政策适度调整；普惠性幼儿教育机构发挥着重要的中介作用，一方面接受政府部门的支持并提供公共服务，一方面借由社区中成员的管理参与和反馈，改进服务的人性化程度，提高品质；社区成员是这一系统中的有机组成部分，他们是向普惠性幼儿教育机构提供资金的重要来源，同时参与机构的管理、监督日常运作，向政府部门进行反馈、协助常规管理的完善。
作者：吕苹付欣悦单位：浙江大学公共管理学院浙江师范大学杭州幼儿师范学院