法国资源型城市转型中的金融支持模式及借鉴
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摘要:资源型城市是依托资源开发而 发展 起来的城市,由于各国 经济 运行模式、资源丰富程度、开采成本、地理位置不同,各国在解决资源枯竭地区经济转型中资金支持有不同模式,其中法国模式值得借鉴。通过介绍法国洛林地区转型过程中的 金融 支持模式,旨在对我国资源型城市经济转型起到借鉴作用。
关键词:资源型城市;金融支持;经济转型
一、法国资源型城市转型模式
法国洛林地区包括孚日、默兹、默尔特—摩泽尔、摩泽尔4省,是法国矿产资源富集区,铁矿储量达60亿吨,占法国铁矿资源的80%以上,但铁矿品位较低,平均含铁量仅为30%上下。洛林地区煤矿储量也很丰富,占法国总储量的一半以上。从20世纪60年代初开始,洛林地区煤炭开采成本上升,开采产量逐年下降,煤矿逐步关闭,钢铁厂纷纷外迁,失业人数大量增加,欧共体开放国际钢铁市场,规定自1987年起成员国必须停止一切补贴。洛林的钢铁业雪上加霜,陷入了更加严重的危机。
为了走出困境,法国政府早在1966年就提出整顿洛林冶金区,实施了“钢铁 工业 改组计划”,关闭一些生产效率低下的铁矿,裁减部分职工;同时增加投资,提高经济效益,但成效甚微。之后,政府又多次采取措施,在区内建立了一些新的工业部门,实现工业多样化,但收效仍然十分有限。直至1984年,洛林等东北部老工业区的整顿和改造才全面展开,法国政府和洛林地区政府采取了一系列措施,其具体模式如下:
1.经济转型与产业转型相伴随。洛林地区位于法国的东北部,面积24 000平方公里,人口280万人,有丰富的煤和铁矿资源。自19世纪末期以来,这里一直是欧洲重要的工业区。20世纪50年代后,石油价格下跌对煤炭产生极大冲击,煤铁等资源型产业逐渐失去竞争优势,导致煤炭 企业 大量倒闭,还引发了一系列诸如失业增加、经济滑坡等问题。为此政府专门成立了土地整治与地区行动领导办公室(datar,1963)和洛林工业促进与发展协会(apeilor,1996)负责领导产业转型和区域规划,为促进替代产业的发展,采取了一系列措施,如制定优惠政策,大量吸引外资;建立企业园圃,培育中小企业;加强职业技术培训,促进劳动力转岗就业。此外,法国政府和欧盟还为产业转型投入了大量资金,法国政府每年投入约30亿法郎,欧盟每年投入约20亿法郎。
为了保证洛林地区产业转型的成功,法国还采取了把产业转型与体制转轨相结合的方略,以体制转轨带动产业转型。例如,洛林钢铁公司原来是国有企业,在转型过程中转变为股份制企业,国家只保留了9%的股份。在转型中为了解决劳动力就业,扶持创办了近百个企业,也完全是股份制和私营企业。洛林煤炭公司,是法国最大的国有煤炭公司,在转型过程中,为了解决劳动力就业,也扶持创办了100多个企业,新建企业则完全脱离了国有,规模较大的企业采取了股份制的形式,规模小的完全是私营。经过30多年的努力,洛林地区的产业转型已经基本完成,产业转型也取得了明显成效,汽车、 电子 和塑料加工等取代了传统的煤炭和铁矿开采业。
2.政府积极搭建经济转型的资金平台。1984年,法国政府出资成立矿区工业化基金,1990年至2000年每年提供1 500万欧元,帮助矿区改善基础设施和发展高技术产业。此外,法国政府、大区政府和银行共同出资组建了矿区再工业化金融公司,为企业提供贷款,努力发展电子、化工等新兴工业部门,改变单一传统的经济结构,保证了资源型城市“再工业化”经济转型的实现。政府在转型之初就制定了一系列对外开放的优惠政策,吸引外资在洛林“筑巢”。尽管洛林地区土地价格比较便宜,但是,地方还要资助50%,建设厂房可得到20%的资助;设备可得到15%的资助。对在以前的矿区建厂,国家将给予更多的优惠作为鼓励。由于政策力度大,外资纷纷赴洛林安家落户,今日的洛林已成为法国对外资最具吸引力的地区之一。
3.重点解决就业等社会保障问题。地区专门成立机构进行创业咨询和提供小额优惠贷款,支持下岗员工创业;允许矿工提前退休,工龄满25年或年龄超过45岁的矿工提前退休,享受80%的退休工资,并确保医疗保险;对下岗人员免费提供不同类型、不同专业、不同层次的转岗培训,为再就业创造条件;由国家出资对矿工住房进行改造,安定员工生活。尽管洛林地区煤矿业和钢铁工业已经彻底消失,然而,众多其他企业相继问世,地区的失业率低于法国的其他地区。
4.广泛开展国际合作。近些年来,洛林地区将国际合作作为政府的优先项目,吸引周边和邻近国家参与洛林地区的经济建设。1995年9月,欧盟委员会批准了洛林与德国的一些州合作的5年计划,次年4月开始实施。计划的主要内容包括开展科研和技术转让,发展 旅游 业;整治领土,保护环境,建立跨地区的通信;开展就业培训,培养外语人才,以利法德交往;为社会文化 网络 提供技术支持。1996年欧盟委员会又批准了洛林的发展经济跨国合作计划。计划的内容有:发展基础设施建设;扩大中小企业跨国经营风险基金;交流企业不动产金融工程技术;挖掘企业自身的潜力;培养创新人才,保护环境,提高水质,发展 农村 和山区,规划城镇居民区等。对于跨国计划,欧盟委员会给予了大量补贴,保证了资金的来源。
5.营造外部环境吸引外来投资。一是大力进行环境整治,改善生存环境。资源型地区环境破坏严重,废弃地较多,法国政府为此投入大量资金。如北加莱大区每年改造500-600公顷的废弃土地,资金由欧盟、中央政府、地方政府三方共同出资,1980-1990年共改造了5 500公顷土地。二是积极为外来投资企业提供优惠政策。法国及其地方政府在招商引资方面也有许多的支持政策,包括税收支持和投资补贴等。
6.设立专门机构负责资源型地区经济转型工作。法国1963年成立了由政府10多个部门组成的矿区重组部际小组,负责全国煤炭矿区重振工作;并成立了由大区行政长官、有关部门和煤炭公司组成的北加莱大区重组小组。目前矿区重组部际小组已并入国家领土整治与地区行动署。法国领土整治与地区行动署编制140人,挂靠法国内政部,但署长直接对总理负责,负责筹划、推动、协调国家领土规划以及资源型地区经济转型工作。
二、资金供给模式
由于工业化进程较早,法国 自然 资源大规模开发的 历史 长、程度深、生产成本高。以法国洛林为例,20世纪60年代末,由于资源的消耗、科技的进步、替代产品的出现等多种因素的影响,支持洛林地区经济发展的三个基础行业——煤炭、钢铁和纺织业经历了由发展到衰落而不得不转型。经过几十年的努力,洛林地区的转型已经接近尾声,不断发展新兴产业,汽车、电子和塑料加工等已取代传统的煤炭和铁矿开采业。法国的资源型城市转型模式是政府主导与市场调节相结合的模式。
1.政府给予的直接资助。法国政府每年动用财政贷款及拨款30亿法郎,用以解决转型中的重大问题。一方面采取减免企业部分税金的做法鼓励企业,如果企业雇佣煤炭下岗工人,可免交其数量相当于最低工资标准1.1倍的职工家庭补贴保险费。为保证就业岗位而实行非全日工作制的企业,可免交半日工资30%的医疗费。另一方面提供直接经济补贴鼓励企业,对聘用下岗职工的公司每聘用一人,工作两年以上,资助3万法郎(约5 500美元);为培训下岗职工,每人提供2-3.5万法郎的培训费。
2.建立促进矿区工业化金融公司。该公司的建立是政府通过优惠政策给予间接资助,该公司专为新建立企业提供资金,投入资金约占新建企业资金的50%,7年内抽回,或投资减少到25%,免费提供三项资产,即厂房建设可得到20%的资金资助,地皮得到5%的资金支持和设备15%的资金资助。对能新创40个就业岗位,三年投资额达到4 000万法郎以上的项目,可以得到全部投资25%的资助[3]。如德国奔驰公司投资2.8亿法郎,创造了2 000个就业岗位,得到的资助大约为7 000万法郎。
该公司创建后15年来,资本从1 000万法郎增加到1.2亿法郎,为230个 企业 提供了2.8亿法郎贷款,新创就业机会2.1万个。
3.设立特别基金。在支撑法国国土整治与区域 经济 发展 政策的主要资助手段中,其中针对老 工业 区经济转型时采用的主要有下列几种形式:(1)地区开发奖金。发放对象主要是在矿区、中央高原、莱茵、洛林、科西嘉以及其他边远落后地区建立工业企业或第二产业经营活动的企业主。奖金额按投资性质和地区不同而异,根据新创造的就业人数 计算 。(2)工业自应性特别基金。1978年9月设立,在实行“结构调整”的老工业区实施。目的在于鼓励有竞争能力,能创造新就业机会的企业在老工业区投资,国家为此提供巨额低息贷款。(3)工业 现代 化基金。20世纪80年代初为推动企业技术改造和实现老工业区“现代化开发计划”而设立。贷款发放的形式有两种:一种是直接发放给企业,另一种是间接提供,即先按9.75%的利率发放给有关的信贷公司,再由信贷公司给有关企业,利率为13%-14%。基金除部分由国家拨款外,大部分来自银行汇集的民间资金[4]。
4.积极争取国外资金援助及吸引外资。洛林地区积极努力把工业转型纳入欧盟援助计划,争取欧盟的资助,包括:欧洲地区发展基金(feder),欧洲钢铁工业发展基金(pnic)和欧洲经济发展基金。在吸收利用国际直接投资方面,工业转型地区尤为活跃,成为法国吸引外资最多的地区之一。洛林地区20世纪80年代以来的外商直接投资每年都在50-60亿法郎以上,1994年达到66亿法郎,一年就创造了3937个就业机会。到转型基本完成时,在该地区的外国企业已达500多家,涉及德、美、英、比、意等40多个国家和地区。为吸引国际直接投资更多的流入法国,法国相继制定和出台了一系列有利于外资进入的优惠政策。外国投资者可以享受与法国国内投资者相同的补贴、资助等优惠。
纵观我国资源型城市的发展历程,我们可以看到资源型城市曾为我国经济和社会的发展做出很大的贡献,但随着资源的衰减和枯竭,普遍陷入了困境。资源型城市的经济转型是一个复杂的系统工程,既包括原有资源产业的退出,又包括替代产业的培育和发展,解决这一系列的问题,都离不开资金和政策的支持。
(一)政府支持体系
1.积极支持产业结构调整。我国资源型城市的三次产业中,第一、三产业发展相对滞后,第二产业超常发展。而经济转型的实质在一定意义上,是逐步减少对资源型产业的依赖,培养和发展非资源型产业作为接续产业。我们必须正确把握产业演进与发展的一般 规律 ,实行“资源开发型产业与非资源开发型并举”的多元发展战略。如优化现有农业结构,培育具有地方特色和竞争优势的产品结构,大力推进农业产业化进程,不断提高农业科技进步水平;加快发展第三产业是资源型城市促进产业结构调整、实施经济转型的重要举措。通过借鉴法国洛林地区经济转型经验,我国资源型城市应重点发展金融保险业、房地产业和信息服务业以及社区服务业等。实现产业结构多元化需要一定过程,既要量力而行,又要充分依托国内外市场变化和自身发展优势。
2.建立资源型城市转型基金。资源型城市转型过程中,资金匮乏问题十分突出,借鉴法国发达国家经验,设立资源型城市转型基金。该基金主要用于发展新兴产业和接续产业,培育城市经济新增长点;对老矿区资源型企业的转型或转产给予财政贴息;下岗职工基本生活保障以及再就业培训费用;对矿区环境进行整治和土地恢复等项目。例如法国设立的地区开发奖金、工业自应性特别基金、工业现代化基金等做法。这些政策用价格调整、资金援助等手段进行宏观调控,对我国市场经济大环境下进行资源型城市转型具有重要借鉴意义。
(二)市场资金支持体系
1.金融资本的支持。资源型城市因为整体经济状况相对较差,投资回报率相对较低,投资风险相对较大,因而金融资本往往采取逃避措施,不愿意到资源型城市进行投资。为了改变这种局面,一方面,金融机构应转变经营思想,面对资源型城市转型中所遇到的经济困难与资本需求,通过对企业的发展前景和企业产品市场潜力的 科学 预测,着眼于未来主动地给予必要的资金支持。例如法国政府组建的“既不是银行又不是信贷机构”的“矿区再工业化金融公司”,作为国家支持转型地区的资金渠道,其运作方式类似于美国的投资银行,推进了资源型地区的经济发展。另一方面,政府也应该针对具体情况,通过各种政策给金融机构必要的支持,给资源型城市投资的金融机构以政策上的倾斜和利益补偿,如贴息等,以降低投资的资本风险和确保适当的资本收益。
2.民间资本。民间资本介入资源型城市的经济转型,不仅可以解决转型中巨大的资金缺口问题,还可以缓解就业压力,解决结构单一等问题,有利于加速转型。资源型城市转型,资金支持是首位,但是转型的城市数量比较多,政府财政援助有限,因而民间资本在转型中的作用就极为重要。此外,下岗职工再就业、新增劳动力就业等问题是资源型城市转型中面临的最困难和最敏感问题。在资本资源相对稀缺情况下,又不能靠国家投资创办项目来缓解就业压力,那么吸引民间投资就意味着个体工商户、个体私营企业、乡镇企业等民营企业的兴起,意味着为转型产生的剩余劳动力提供再就业渠道,有利于国有企业分流下岗职工,最终有利于缓解资源型城市的就业压力。
3.国外资本。国外资本是资源型城市经济转型的重要的资金来源。特别是我国政局稳定,经济发展快速,国内市场空间较大,对外资吸引力很强。外资和民间资本一样,具有双赢功能,是资源型城市经济增长的催化剂和经济转型的重要推动力。根据法国经验来看,吸引外资需要对内“筑巢”和对外“搭桥”[3]。对内“筑巢”主要包括:一是创造良好的投资环境。如修订有关 法律 政策,使其适应资源型城市发展的新形势,治理资源型城市污染,改善环境等。二是打破市场壁垒,放开各种管制。重点在于放宽投资领域,降低准入门槛,享受国民待遇。法国在资源转型中制定一系列有利于外资进入的优惠政策,使投资者可以享受和国内投资者相同的补贴、资助等优惠政策,吸引了大量外资,有利地推动了转型。对外“搭桥”主要是指有效开展招商引资工作,在资源型城市与国内外有实力的大公司之间建立起一座桥梁,加强沟通,吸引他们前来投资兴业。
参考 文献 :
[1] 齐建珍.资源型城市转型学[m].北京:人民出版社,2004.
[2] 孙雅静.资源型城市转型与发展出路[m].北京: