跨地区的应急管理以谁为主

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应急管理的对象是假定肯定发生的事故，这既是应急的基本含义，也是制定预案的重要前提。这种事故具有高度紧迫性、不确定性和严重破坏性的特征。

这些特征主要表现在：一是在毫无预见的状态下突然发生，用常规性规则很难判断；二是进展迅速，瞬息万变，在各种诱因的作用下，事故可出现次生、衍生、耦合、变异和扩大等等变化，常是“第一次”发生，几乎没有规律可循，一旦触发则蔓延迅速，甚至失控而造成危机，其破坏力有时远远超过事故本身释放出的原始能量。

统一指挥 协调一致

公共安全事故的后果与影响往往难以预料。应急处置略有延误或稍有不慎，就有可能改变事故的性质，形成失控状态，甚至演变为危机，对整个社会基本价值观、基本准则和社会秩序造成严重威胁，使政府处置危机时面临更紧迫的时间压力和复杂多变的局面，给应急恢复重建带来更大的困难和更高的成本。因此，在整个应急响应过程中，必须以防止危机出现为主要战略目标，各项处理措施要坚决果断，要尽快使应急救援队伍到达现场并迅速展开行动。

应急指挥在组织结构上可以分为多种形式，但无论采用哪一类指挥系统，都必须实行统一指挥的原则：无论涉及应急救援活动单位的行政级别和隶属关系如何不同，都必须服从应急指挥部的统一协调指挥，统一号令，步调一致，令行禁止。

应急指挥最基本的功能就是统一协调执行应急救援任务各单位之间的活动，使各参与单位既能充分发挥自己的作用，又能相互配合，提高整体效能。尤其是在跨行业、跨领域、跨地区乃至跨国界的重大事故灾难中，更应强调在一个共同的指挥系统内实现高度统一的协调指挥。

属地为主 资源共享

在早期，各国应急管理体系基本上依托行政管理体制的树枝样结构，即按行政隶属与级别，建立复杂的分层与分枝事故应急管理模式。分层主要是考虑行政级别，分枝则在分层基础上再按行业分类。经多年实践发现，由于这种树状组织体系结构过于繁杂，难以应对突发的紧急状态，在重大事件应急响应实践中发现了一些突出的问题：决策层次过多，影响了救援速度，增加了应急管理成本；部门职能交叉，责任不清，难以统一指挥协调；按日常行政管理程序管理突发事件或危机这种非常态的特殊问题，运行机制难以顺畅。

近年来，一些工业化国家逐渐开始在应急管理工作中采用扁平化的网状管理结构。这种管理模型决策速度快，响应能力强，运行效率高，有助于克服树状管理结构中存在的问题。

网状结构主要由节点、节点之间的联线和点线联结后形成的网格组成。多数网状结构是以城市为节点，促进城市之间的互联、互通和互助，淡化各级政府应急管理机构的行政级别，即使是国家或省一级也仅将其当作节点之一，从而使整个应急管理体系重心下移，形成扁平化的应急管理网络，强化地方在应急管理工作中的主导作用，使应急处置指挥地点前移，以提高应急救援工作的时效。

即使是在特别重大事故的应急管理中，有些事故灾难的情况十分复杂，其影响可能跨越几个地区，涉及众多部门，这时候仍要在应急管理中坚持属地为主和资源共享的原则。例如，在美国9.11恐怖袭击事件中，在纽约市世贸中心被飞机撞毁的处理现场，自始至终都是纽约市长和市属应急管理部门在第一线实施指挥处置，联邦政府及其应急管理机构主要是给予支援和协调，并不进入现场。