经济工作首要任务:打好“化解过剩产能”攻坚战

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刚刚结束的中央经济工作会议提出了2016年经济工作的五个重点，即“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”，其中，去产能是2016年工作的首要任务。总体来看，2016年“去产能”的任务艰巨，困难不小，但是，我们别无选择，只有打好“化解过剩产能”这场攻坚战，才能为新常态下的中国经济创造新的发展机遇。

从产能利用率看我国产能过剩现状

实际上，产能过剩问题一直是近年来困扰我国经济发展的突出矛盾和问题。

产能过剩一般是指某行业的实际需求数量低于该行业的生产能力，而且低的程度超过了正常范围，所引起的整体生产能力过剩和社会资源浪费现象，一般用“产能利用率”或者多个综合指标进行度量。

对于产能利用率应该保持在何种水平，历来有不同的看法，虽然不少研究通常采用75%作为合理水平的分界线，但实际上不同国家，特别是不同行业，合理产能利用率的标准还是有很大区别。

从产能利用率看，中国目前相当多行业都是非常低的。2012年以来，国家统计局统计的6万余户大中型工业企业综合产能利用率基本低于80%，涉及传统产业领域的钢铁、有色金属、建材、化工等，以及新兴产业领域的风电、光伏、碳纤维等，特别是钢铁、水泥、电解铝和平板玻璃四大行业的产能利用率普遍在73%左右，比全球平均水平约低10个百分点。如果我们再结合利润指标和企业亏损的情况，就更加可以判断出上述行业目前产能过剩的严重程度。过去十年，钢铁行业销售利润率最高为2004年的8%，此后一直下滑，2014年和2015年前10个月已经降至略高于零利润的水平，企业亏损面47.5%;水泥行业2004年―2014年的销售利润率基本维持在高于5%的水平，但2015年前10个月已经降至不到3%，企业亏损面接近40%。

与钢铁、水泥行业一样，平板玻璃、电解铝等产能过剩行业也都面临严峻的形势，企业经营效益持续恶化。

产能过剩原本是市场经济条件下的正常现象，即使从中国的情况看，改革开放以来，除了这一轮以重化工业为主体的产能过剩外，1996年―1999年也曾经发生过以轻纺工业为主体的第一轮产能过剩。当时，中央政府采取的措施主要是：第一，以纺织业“压锭”为代表的削减过剩产能;第二，着力淘汰落后产能;第三，大力推进国有企业的兼并重组和破产清算。此外，由于上一轮产能过剩具有明显的结构性、周期性特征，而且中长期的潜在经济增长率并未下行甚至此后逐步提高，产能利用率和企业效益也随着经济复苏而重新回升。

如果我们比较在我国经济不同发展阶段发生的这两轮产能过剩，就可以发现，其产生原因、涉及行业和表现特征等既有相同之处，也有明显区别。共同点是，两轮产能过剩都发生在工业化阶段转变的时期，都发生在国际金融危机之后。第一轮产能过剩期间正好是我国从工业化初期向工业化中期转变的阶段，正好是亚洲金融危机爆发的时期。这一轮产能过剩正好处于我国从工业化中期向后期转变的阶段，正好处于全球金融危机爆发的时期。不同点是，两轮产能过剩涉及的主要行业不同，化解产能过剩的政策空间不同。第一轮产能过剩的主要行业是以纺织业为代表的轻工业，主要是消费品，而这一轮产能过剩的主要行业是以钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃为代表的重化工业，主要是原材料和中间产品;第一轮产能过剩时我国工业部门的整体发展水平还比较低，很多行业还有很大的发展空间，主要采用淘汰落后产能的办法以达到产需平衡，这一轮产能过剩面临的形势则是整个工业、制造业在国民经济中的比重已经开始下降，进一步淘汰落后产能的空间也相对有限。

由此可见，本轮产能过剩是在我国经济发展进入“新常态”，正在经历深刻的速度变化、结构调整和动力转换的背景下发生的，具有范围广、程度深、延续时间长的特点，具有深刻的发展阶段和体制机制原因，具有非常明显的“中国特色”。一是经济速度放缓、结构转型客观上会形成引发产能过剩的市场性原因，包括企业对未来的乐观预期引发过度投资，工业化阶段转换带来部分行业需求放缓;二是长期以来存在的一些体制机制问题加重了产能过剩的程度，包括以GDP导向的考核评价体系刺激了地方政府的投资冲动，财政分权、公共资源和要素市场化不彻底为招商引资提供了便利，“僵尸企业”退出不畅加剧了产能过剩。因此，化解产能过剩不能简单地等待和依靠市场的自我调节功能，不能“头痛医头，脚痛医脚”，而需要政府调控与市场机制的有机结合，需要宏观政策、产业政策、微观政策、改革政策和社会政策的有机结合，需要标本兼治、长短结合。

所谓“标本兼治”，就是既要看到当前产能过剩对企业、社会和政府的影响，更要看到其形成的体制、机制和政策原因，正常的周期性、结构性产能过剩问题不可避免，也并不可怕，但绝不能因为地区封锁、市场分割、保护落后、资源垄断人为加剧产能过剩的矛盾。所谓“长短结合”，就是首先要重视解决当前面临的突出矛盾和问题，绝不能为了眼前利益、局部利益在执行中央化解产能过剩的政策要求时打折扣、搞变通，同时，也要认识到产能过剩的化解不可能“毕其功于一役”，市场出清不可能是“一次完成”，要更加重视完善防范和化解产能过剩的长效机制。

真正实现经济发展方式转变是攻坚克难关键

应该说，对于近年来一直困扰中国经济发展的产能过剩问题，中央和国务院高度重视并且已经出台了一系列化解的政策。随着这些政策的出台和不断落实，最近几年在化解产能过剩上已经取得了一些积极进展。但是，时至今日，刚刚结束的中央经济工作会议再次将“去产能”作为2016年经济工作的首要任务，这就说明，新一轮产能过剩的化解难度非比寻常，还需要进一步研究探索更加有效的办法。

从化解当前产能过剩的矛盾和问题看，中央经济工作会议已经明确提出了“五个要”的思路。我认为，短期需要关注的问题主要是产能过剩行业“僵尸企业”退出过程中会面临债务处置、人员安置等多方面难题。“僵尸企业”多有大量负债，而且债权债务关系非常复杂，既有对银行的负债，也有上下游企业之间的应付账款以及企业之间的相互担保;以重化工业为主的产能过剩企业大多就业人数众多，处理不好容易造成企业内部和社会的不稳定。对此，要探索更多地采用市场化兼并重组的办法，要借鉴以前金融改革和国企改革中一些有效的办法，如可以更多地发挥“四大”金融资产管理公司的作用。对于人员的安置，政府要发挥不可替代的责任，包括鼓励企业员工再培训的政策、社会保底政策等等。

从建立和完善长效机制的角度看，我们绝不能再继续用“逆经济周期”的传统思路，即总需求扩张政策来解决当前的产能过剩矛盾，必须坚定不移地推进供给侧结构性改革。虽然就一些具体的产能过剩行业看，扩大国内市场的需求仍然有一定的空间，但“消化一批”不应该永远成为化解产能过剩问题的主要方向。从根本上讲，建立和完善长效机制，需要进一步改革完善对地方政府的考核评价体系、财政税收体系;建立健全适应经济社会发展的行业动态准入机制;努力营造各类企业公平竞争、优胜劣汰的市场运营环境;依法加强对质量、能耗、技术和环境标准的监管，等等。一句话，就是要把经济发展真正纳入法制化的轨道，就是要真正实现经济发展方式的转变。

第一，建立和完善产能过剩行业的市场负面清单制度。从长期看，控制产能严重过剩行业的盲目投资，必须要用好负面清单制度。负面清单制度可以依照行业分类设计，最主要的还是要抓紧完善“行业规范条件”，即产能过剩重点行业在进入和运营中的产品质量、工艺装备、节能环保、安全责任等标准。市场负面清单制度要动态调整，一旦建立了比较完善的“行业规范条件”和监管体系，可以考虑适时取消现有针对产能过剩行业等量置换或减量置换的要求，由企业自主决定投资。

第二，改革和完善公共资源配置的市场化机制和价格政策。应按照体现资源稀缺性和环境成本的原则，推进公共资源配置的市场化，深化资源性产品价格改革，消除资源价格不平等和扭曲现象，清理不规范的财税优惠政策，利用市场机制倒逼产能过剩行业的产能进入和退出。

第三，设立和完善产能过剩重点行业的预警监测体系。借鉴国际经验，政府相关部门的职能要从审批转向服务，或者与行业协会合作，定期统计重点行业产能利用率、行业利润率以及国际国内市场需求信息，并对行业的风险进行分析，以帮助企业进行科学的投资决策。