在目标与手段之间

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尽管在许多人看来，金融监管多少有些不同于其他行业的管制，然而，一项金融监管措施的出台，试着去解释监管者的行为，探寻监管者这一特定政策的背后推动力，问问为什么要出台这项监管措施，这项措施会产生什么的效果，仍然是有必要的。

今年年底，中国银行业将全面对外开放。8月份，中国银监会拟订《外资银行管理条例》的征求意见稿，对在华的外资银行的管制措施进行了修改，8月14日征求意见稿被送往中外资银行征求意见。一时间，这一征求意见稿引来争议不断。

条例为谁而制订

这份中国银监会新拟订的征求意见稿，其核心和人们关注的焦点主要集中在以下三个方面：

第一个方面是征求意见稿规定2006年底银行业对外开放后，在中国境内设立独立法人机构的外资银行，可以全面经营人民币个人业务；外资银行在华分行，则只能经营100万以上定期存款，并且不能经营银行卡业务。第二个方面是这份征求意见稿规定外资银行的贷款余额与存款余额的比例不能超过75％，对单一客户的贷款不能超过银行贷款余额的10％。第三个方面是这份征求意见稿并没有修改此前在华外资银行所享有的一些“超国民待遇”，外资银行在税收上仍享有15％的优惠税率；在一些业务上，外资银行拆借资金的最长时限可达2年，而中资银行只有4个月；外资银行不限制其总行的混业经营，但中资银行的限制却比较多。

这份征求意见稿是一方面给予了外资银行超国民待遇，另一方面是又对外资银行进行了适当的行政性限制。这样一来，一些外资银行和外资利益代表认为中国是在有意阻碍外国金融业在华的扩张，而另一方面，一些内资银行则抱怨中国监管者在为自己制造不对等的竞争环境。这份征求意见稿被认为是“吃亏不讨好、里外不是人”。

其实，一项监管措施出台，如果真的是“里外不是人”，不被业内的不同经营者所认同，倒可能是一件好事。在一定程度上，这也可能是反映了这一监管措施并非是为业内某一特定利益团体而度身定做的。事实上，在中国，保持银行业监管政策的独立性，履行保护存款人利益的天职，是银监会长期面临的一项艰巨任务之一。一方面中国银行监管政策长期受到货币政策实施的干预，另一方面监管政策也是常常受制于力量庞大而数量很小的金融业利益集团。

然而，仔细来分析这一征求意见稿，却发现意见稿中的某些条款却未必完全没有倾向性。在征求意见稿中，外资银行独立法人机构和分行在中国经营人民币业务的权限不同。设立独立法人机构的，可以全面经营人民币个人业务，而外资分行，则只能经营100万以上定期存款，并且不能经营银行卡业务。众所周知，设立独立法人需要达到的资本金额度和设立分行所需营运资金额度相差很大，征求意见稿中让外资银行设立独立法人的倾向，其目标或许在于确保外资银行能够在国内长期、持续、稳健地经营。这一条款，暂且不论目标何在，在客观上它形成了对不同外资银行的歧视却是事实。

那些将零售业务作为在中国发展的主战略的大型外资银行，本来就普遍倾向于在华设立子公司，现在该条款将人民币业务全面对外资银行子公司开放，可谓是正合他们的需要。有媒体就报道，汇丰、东亚、恒生等银行的高管在不同场合已经反复明确表示，已对本地注册有所准备，并且此项措施不会影响到本行经营。事实上，岂止是“不会影响”，应当是“正合需要”；而一些小型的外资银行和以信贷批发业务为主的外资银行而言，来华设立独立法人的经营成本可能是这些银行所不能承受的，只能在华设立分行，而分行的业务却因这一条款而受取限制，尽管在向国内提供某些业务方面，这些银行有着大型银行所不具有的比较优势。

科学是抑制利益集团影响，保护公众利益，保持监管独立性的有力武器。然而，对于金融业的运行规律，了解依然是有限而粗浅的。巴塞尔协议说，要基本确保银行的运营安全资本充足率应达到8%。然而当人们问为什么是8%能确保安全，而不是9%或7%时，答案是“大拇指规则”。“大拇指规则”的意思，就是“拍脑袋想出来的”。现在，这份《外资银行管理条例》的征求意见稿中，也有一个很关键的数字，就是“外资银行的贷款余额与存款余额的比例不能超过75％”。

对于这个数字，媒体报道的马来亚银行上海分行的反应最为典型。马来亚银行上海分行放贷资金的80％―90％都来自拆借资金，其主要客户是马来西亚和新加坡在华企业，如果按照贷存比75％以内的要求来进行监管，它的业务基本上就要停止了。不敢说这个征求意见稿中75%是拍脑袋出来的，但要彰显条例的独立性，显示我们是在认真履行加入世贸易组织的承诺，给出其科学依据可能是有必要的。

条例能如所愿吗

《外资银行管理条例》征求意见稿的一个突出倾向，就是鼓励外资银行在中国设立独立的法人。值得一问的是，这倾向和愿望能实现吗？这样一部条例是否足以促使外资银行在中国设立独立法人？

已有的研究表明，外资银行选择在东道国设立代表处、分支机构、控股银行子公司还是合资银行，其主要的考量因素还是规模经济效应，或者其权衡的主要还是以哪种组织形式可实现成本最小化、利润最大化。而从大多数国家的实践来看，外资银行往往是倾向于在资本流动比较自由并且人均收放较高的东道国设立独立的法人机构。一项针对美国银行进行国际扩张的组织形式的研究就发现，进入壁垒、是否允许混业经营、直接投资规模、银行体系的发展水平、差别税率、监管水平、工业化和发展水平以及银行的自身优势和规模都会影响到银行是否会通过在东道国执行子公司战略，进行国际扩张。

如果上述经验研究的结论成立，那么征求意见稿中让外资银行在中国设立独立法人倾向的有效性就要大打折扣了。甚至我们还可能需要进一步追问，有没有必须要通过这样一部条例来促使外资银行在中国设立独立法人。

截止到2006年6月底，有来自21个国家和地区的71家银行在国内24个城市设立了营业性机构，其中外国银行分行183家法人机构14家。“使得外资金融机构谋求长期发展而不是投机，降低资本流动的波动性”是中国银行业开放的一个重要目标之一。应当说，这份《外资银行管理条例》的征求意见稿在很大程度上也是致力于实现该目标。然而，目标明确并不意味着手段一定正确。在实现目标的征程上，我们还需要慎之又慎。

作者单位：中国华融资产管理公司博士后科研工作站