放权才是政府机构改革的灵魂

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通过这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。

很显然，这只是国务院机构改革数量的增减和“物理”层面职能的重组。事实上，这次国务院机构改革，是按照十的总体要求，从建立真正的服务型政府和完善的市场经济体制这一改革的总体战略目标出发，重新审视和界定政府的功能。

建国以来，特别是改革开放以来，国务院六次大机构改革的历程一再表明，政府机构改革和变迁的历史，事实上就是一部不断扩大社会、企业的自治范围和限制政府干预的历史。而确保社会和企业的自治与自主经营的关键是正确界定政府的边界，构筑新型的政府、企业与社会之间的互动关系，防止政府过度介入社会组织与企业的自主经营活动，这是30多年改革的一大特点。然而，由于市场经济的不完善以及政府改革的滞后，政府在社会管理等领域仍然存在着严重的越位、错位和缺位等问题，突出表现在，对社会和微观经济事务干预过多、过细。

首先，政府的审批事项过多，除了建设项目的审批，甚至连基本的价格领域都没有实现由市场决定。过去5年，尽管取消了70%以上的审批事项，但政府仍然保留了大量的含金量极高的与资源配置有关的审批权力，不仅扭曲政府和企业之间的关系，而且造成了大量的寻租和腐败行为。

其次，在一些领域，政企关系混乱，政府和市场的边界模糊。以铁路系统为例，铁道部既是行业主管部门，又是行业运营和建设部门，政企混为一体，严重影响了铁路部门的建设和运营效率。

再次，政府在一些领域的监管不到位。政府在监管领域的缺位，尤其在食品安全等领域，无论在事前、事中还是事后监管方面，政府还没有做好成为一个监管型机构的制度和理念的准备。因此，这次国务院机构改革，关键并不在于撤销或者设立了多少个部门，而在于对政府和市场重新进行界定，对政府的职能进行“化学式”的组合，从而构建真正的有利于经济和社会发展的政府管理的格局。

基于此，笔者认为，本次机构改革的最大亮点和看点，绝非撤销铁道部、组建一些新的委办局，而是是否对相关部门的职能进行真正的清理。一个部门和机构的成立，终究只是一种组织结构层次上的变化，属于“硬件”，更重要的是“软件”：即经过组合的新的部门的行为目标和行为方式。

这次机构改革，除了部门数量的增减，我们更需要关注的是，是否在总体上着力解决政府与市场、政府与社会的关系，是否按照让市场在资源配置中发挥基础作用，对政府相关部门的职能进行真正的手术式的增减少，大幅度减少政府的审批事项，强化在监管方面的职责，降低市场准入的门槛，激发创业的活力，从而形成权界清晰、分工合理、责权一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，这是关键所在。

以铁道部的改革为例，本次机构改革撤销了铁道部，组建了铁路局和中国铁路总公司。然而，这只是第一步，如果新组建的铁路局和铁路总公司，仍然维持现有的垄断格局，仍然继承了以前铁路系统政企实质上难分的行为模式，在投融资领域和市场化方面没有大的突破，不能改变铁路系统的旧“基因”，从而使铁路彻底告别政企不分、体制落后的封闭状态，为中国垄断领域的改革提供制度化的范本，铁路改革就难言成功。

总之，政府机构改革的灵魂应该是政府职能的转变，应该是政府向社会和企业放权，应该是政府逐步退出微观领域，而专注于宏观和监管事项，最终真正成为不惊扰市场的“守夜人”，而不是一个显性的存在。这次机构改革，撤销了一些部门，增设了一些部门，这些都简单，难的是，如何真正实现职能和理念，如何实行行为方式的真正转变。

马光远

经济学博士，资深律师。学术旨趣主要在资本市场、上市公司收购和公共政策，特别关注中国的转型和法治变迁。