网络食品销售社会共治问题研究

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摘 要：[目的]促进网络食品销售行业健康有序发展。[方法]运用社会共治的理念，分析对网络食品销售行业进行社会共治的思路和具体措施。[结果]网络食品销售社会共治的思路是：遵循“市场机制是基础，企业是责任主体，政府是监管主体”原则；发挥市场机制作用的关键是缓解企业与消费者之间的信息不对称；政府通过制定统一规则，并加强事中、事后监督，作为市场机制的重要补充。具体措施是：建立可置信的质量信号机制、强化企业责任、完善政府监管职能、完善消费者投诉机制等。[结论]网络食品销售行业需要进行社会共治，网络食品销售社会共治要理顺企业、政府、消费者及第三方组织之间的关系，进行一系列制度设计和安排，并完善法律法规作为保障。

关键词：社会共治；食品；网络食品销售

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.08.073

电子商务蓬勃发展，颠覆了传统的经营模式，引发经济、社会等多方面的深刻变革。食品是最大众化、最日常的产品，已成为网络销售比重很大的产品之一。网络食品销售成为一种新型的、具有相当规模的且呈现爆发式增长的零售经营业态。

食品安全涉及全体公众的利益。由于在2015年新《食品安全法》出台之前，网络食品销售处于“法律真空”地带，无进入门槛，缺少统一规范，行业呈现粗放式增长。并且，出于对暴利的追逐，互联网还成为食品违法及犯罪滋生藏匿的场所。加强对网售食品的监管，扼制违法及犯罪增长的势头，对促进行业健康发展和减少社会矛盾都有重要意义。

1 网络食品销售安全问题分析

1.1 经营模式

不同于国外电子商务以自主垂直模式为主，我国电子商务以第三方平台模式最先发展。自主垂直模式如1号店、天猫超市，近两年有快速发展的趋势，其自主采购、营销、销售以及售后，主体单一，监管难度较小。平台模式以其在价格、技术、信息集聚及用户习惯等方面的优势，目前是网络食品销售最主要的模式，有B2C（Business-to-Customer）和C2C（Customer-to-Customer）两种，其经营主体多元，水平不一。其中B2C是企业出售给个人，平台会对企业经营资质进行审核，保障程度较高。而C2C是个人出售给个人，一般平台只要求实名登记，规模小、数量多，鱼龙混杂，存在较大隐患。

1.2 经营主体

从经营主体上可分为传统制造商、传统渠道商、个人卖家和纯网络零售商（见表1）。

传统制造商有自主垂直模式和平台B2C模式两种，目前以平台B2C模式为主。这类主体在食品生产环节已取得食品生产许可证，有生产实体，具有较好的食品安全保障能力，食品信息溯源有保障。但大多数生产企业仍致力于研发和生产，这一类主体数量不多。

传统渠道商（包括批发商和零售商）主要有平台B2C和平台C2C两种模式。这类主体线下已取得食品经营许可证，有经营实体，以实体为依托开拓网络渠道。随着网络渠道对传统渠道的替代，这类主体数量庞大，且不断增长。

个人卖家主要是平台C2C模式，数量多，参差不齐，一般没有经营实体，不具备食品经营资质。进货渠道杂，经营者食品安全意识不高，贮存条件简陋，食品安全难保证。这一类也是投诉率最高的网售类型。

随着电子商务的兴起，涌现出一批纯网络零售商。这一类主体参差不齐，实力相差悬殊，有自主垂直模式，也有平台B2C和C2C模式，一般无食品经营实体。

1.3 产品类别

从产品类别上看，网络食品销售存在的问题主要有：

（1）假冒伪劣产品充斥，消费者难辨真假；

（2）进口食品来源不明。近年随着国内食品安全问题频发，进口食品受热捧，由于进口食品供应链长，又涉及境外企业，监管难度大；

（3）自制食品质量难保障。个人或小作坊自制食品通过网络渠道出售逐渐流行，但由于主体不具备食品生产和经营的资质和条件，常出现台上“高大上”，台下“脏乱差”。且自制食品对物流运输条件和时限要求高，食品质量难保障。这类主体数量巨大，形式多样，机动灵活，监管难度大；

（4）散装食品储存环境、存放设施不符合要求，食品包装、标识不规范是普遍现象；

（5）生鲜类食品物流运输问题多。生鲜类食品对储存、运输的要求高，采用普通物流方式难以保障食品安全，并且责任难界定，追究困难。

2 网络食品销售社会共治的思路

食品品种多样，网络食品销售具有经营主体多、流通环节长、销售量大、顾客面广，市场呈现碎片化特征，以及高技术、虚拟性、跨区域性等特点，量大面广，问题复杂。目前我国实行的是国家食品药品监督管理总局统筹监管的监管体制，由政府主导的自上而下的分级监管模式。相比之下，监管力量薄弱，监管技术滞后，难以适应网络食品销售的现实需要。网络食品销售亟需变革监管模式，引入社会力量，进行社会共治。

在社会共治中，企业是责任主体――引导企业自律，建设规范的市场秩序和诚信体系，是社会共治的核心；政府是监管主体――在我国，政府监管依然要占据主导地位；消费者是重要的市场力量，消费者通过自身的行为选择来影响市场；第三方组织是重要的社会力量，如媒体是监督力量，第三方认证与检测机构是技术力量。

首先，引导企业自律，建立良好的市场秩序是社会共治的核心。在市场经济中，企业是食品产销主体，也是食品安全的第一责任人。良好的市场秩序必然是通过优胜劣汰的市场机制来实现，从而促使企业自律，主动规避违规问题。在这一机制中，消费者是重要的市场力量。在竞争充分的市场中，通过获得充足的信息，消费者有自由的选择权，可以通过自身的行为选择，影响企业的销量，实现优胜劣汰。政府可通过共享违法企业的信息，并增加消费者对食品信息的知悉度，加强市场对企业的制约力量。同时，使第三方获得信息，加强第三方对企业的监督，如媒体曝光，促使企业自律。在这其中，信息的流通和共享是关键（见图1）。

对于食品，消费者存在固有的信息不对称。食品知识的专业性与庞杂性、对人体的营养与危害、食品添加剂的知识、食品安全生产的知识等，普通消费者很难充分了解，甚至即使食用之后效果也无法判断。根据Nelson、Darby和Kami对消费者与产生信息不对称程度的分类：搜寻品、经验品和信用品，食品是经验品也是信任品。并且，通过网络购物，消费者不能接触实物，加剧了食品作为搜寻品的信息不对称。因此，对于网络食品消费，消费者处于弱势地位，难以鉴别风险做出选择，市场机制不能发挥作用，网络食品销售存在“市场失灵”。市场失灵可导致“逆向选择”，价格高的劣质产品销量可能增加。此外，食品行业本身供应链长，网络食品市场由于存在大量的传统零售商以及个人卖家，其采购大多经过了多级批发甚至是零售环节，还必须通过物流环节才能到达消费者手中，供应链延长。延长的供应链加剧了网络食品销售信息不对称的风险（见图2）。

但是，我们必须看到，通过网络渠道，消费者获取信息便捷，收集信息的成本降低。食品关系身体健康，网络购物的虚拟性、市场不规范都使网络购买食品是风险感知高的行为，消费者会高度介入，在购买决策过程中，消费者会主动搜寻信息。网络购物者大多数是年轻人，知识水平高，主动获取信息、处理信息的能力强。综上所述，对于网络食品消费，一旦有权威可靠的信息，消费者就会做出处理，市场的力量得以发挥（见图3）。因此，社会共治中，必须形成可靠、有效、畅通的信息共享。

另一方面，政府是监管主体。首先，由于“市场失灵”，食品安全不能完全依靠市场，政府监管要作为市场机制的重要补充。其次，食品具有公共物品的特征，政府应发挥作用。最后，依据我国食品产业的现状以及由于食品安全问题复杂，网络食品行业“野蛮生长”，缺乏行业规范和法律法规约束，政府监管依然要占主导地位。政府通过制定规则，并加强事中监督和事后处罚，规范行业经营秩序，理顺政府、消费者、第三方组织和企业之间的关系，并完善法律法规作为保障。

政府对企业的作用是“推式作用”，以外部压力推动企业增进食品安全。消费者对企业的作用是“拉式作用”，通过市场机制形成企业自律的内部动力。理顺两者关系，并在第三方组织的参与和协作下，实现社会共治。

3 具体措施

3.1 建立可置信的质量信号机制

信息不对称是食品安全问题产生的根本原因，也是“市场失灵”的原因，可置信的质量信号机制是纠正“市场失灵的关键”，且信号要能被消费者充分接收。

3.1.1 食品标识管理与网络食品信息

加强食品标识管理。虽然《食品标识管理规定》和新《食品安全法》都对食品标识进行了规范，但是，网售食品标识不规范现象仍然存在。首先，必须从生产环节上加强对食品标识的管理。再者，重点加强网售自制食品、散装食品、进口食品的标识管理。网售自制食品、散装食品基本处于监管真空地带，标识不规范是普遍现象，甚至没有标识。现有法律对跨境电商缺乏约束，网售进口食品很多没有中文标签、中文说明书，特别是销量较大的婴幼儿配方食品以及保健食品和特殊医学用途配方食品，潜在危害大。

制定统一的网络食品信息规范。商品信息是消费者对食品最直接的接触。制定统一的网络食品信息标准，规定网售食品必须的强制性内容，如食品标识、食品质量认证标志、食品检测报告、合格证明标志、供货者的许可证等，提高信息的透明度和真实性。商品广告信息要求如实描述，商品图片必须是商家自行实物拍摄或者是厂商统一提供。建议出台专门的《网络食品信息标准和管理办法》。

资质公示。2015年10月1日实施的新《食品经营许可管理办法》第二条规定从事食品销售和餐饮服务活动，应当依法取得食品经营许可。新《食品安全法》第六十二条规定网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品经营者进行实名登记，依法应当取得许可证的，还应当审查其许可证。表明我国已对网络食品经营实施了许可准入。还应规定在网站首页的显著位置标注生产许可证或经营许可证证书编号，在网站首页或经营活动的主页面醒目位置，公示营业执照、许可证件或者备案凭证。同时，由于消费者对食品经营合法资质的知悉度低，网店还须设置“致消费者”，进行商家合法性的介绍，并设置链接，消费者可登录CFDA网站核实。

规范用户评价管理。用户评价管理是网络购物重要的信息来源，也是影响消费者信任度的重要因素。在说服过程中，具有相似身份的其他用户的观点更易让人信任。一般情况下，评论的人数越多，消费者信任度也越高。由于网络食品消费的信息不对称，用户评价的重要性不言而喻。当前，网络食品经营者利用“好评返现”等方式，以利益引导消费者评价，违背了客观性原则，不利于对市场的良性引导，应在法规中明令禁止。

3.1.2 建立供应链角度的信息追踪系统

网络食品销售供应链长，容易造成质量安全信息缺失。且我国食品生产、流通企业数量多、规模小，企业责任意识弱，加剧了信息不对称的风险。实施信息追踪系统有助于增强企业在生产加工、经营中的透明度，克服供应链内信息不对称问题，也有利于明确责任，加强上下游企业之间的合作。同时，由于网络食品销售供应链复杂，企业以及产品数量庞大，信息追踪系统能够解决监管部门的信息不对称问题。

利用信息技术，在食品外包装强制使用二维码，作为食品的唯一标识，记录厂家、生产日期等信息，并建立食品信息追踪系统，实现食品安全信息传递。可考虑按食品风险高低，依品类先后实施，如先选择某一类食品如生鲜类，再逐步扩大范围。由于网售食品流动性很强，应建立全国统一的食品安全信息追踪系统，实现全国食品安全信息联网才有意义。

3.1.3 企业认证和诚信系统建设

新《食品安全法》对网络食品销售实施了准入限制，但是，网络食品经营者数量众多，无证经营现象普遍，单独依靠政府力量审查，短期内难以实现。结合我国实际情况，可以积极培育和发挥行业协会的作用。政府委托或授权行业协会协助审查网络食品经营者的资质证明和信息公示情况，清除不合格的卖家，并建立网络食品经营者的电子化档案。

发挥行业协会的作用，将网络食品经营者登记情况、日常监管情况、消费者投诉情况、监管部门查处违法行为等信息登记入档案，建立食品行业信用数据库。对诚信状况实行分类定级，及时向社会公布。

3.1.4 建立统一的食品安全信息网络运行体系

介于我国的食品安全信息分散，应建立统一协调的食品安全信息监测、通报、的网络运行体系，统一数据标准，提高信息透明度。该网络系统为融合食品安全政策与标准系统、食品生产经营企业信息系统、食品信息追溯系统、食品企业诚信系统、食品安全投诉系统、食品安全风险预警与信息系统于一体的综合平台（见图4）。监管部门基于该平台可以实现集中化的信息管理，并对系统进行功能性扩展。鼓励开发食品安全类App，方便消费者获取食品安全方面的信息。

3.2 强化企业责任

在多种途径缓解信息不对称的基础上，还应引入责任制度，强化企业责任意识。强化企业责任，能提高企业对质量信息的重视程度，并加强下游企业对上游企业的制约，促进供应链内各环节的密切合作，最后，还能弥补政府监督力不足的问题。

新《食品安全法》强化了食品生产经营企业的责任，第五十三条规定食品经营者采购食品应进行进货查验，并保存记录和凭证，但是，对网络食品经营者未作明确要求。网售食品供应链长且复杂，食品来源不明，建议应出台网售食品采购查验的具体规定，并采用电子化的方式，将记录纳入食品信息追溯系统。针对网络渠道销售量大，经营者违法收益可能较高的情况，还应提高处罚标准。

在赔付方面，新《食品安全法》建立了首付责任制，提高了赔付标准。第一百四十八条规定接到消费者赔偿要求的生产经营者，应先行赔付，并有权向责任方追偿。消费者网络购买食品出现问题后，往往第一时间先找网络经营者处理，首付责任制和提高赔付标准加大了网络经营者的责任成本。

结合实际情况，新《食品安全法》第一百三十六条对食品经营者履行了进货查验等义务，有证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能说明其进货来源的，可以免予处罚，但造成损失的，要承担赔偿责任。食品生产经营者必须对其生产或经营的食品安全负责，有义务学习和掌握食品安全标准和相关法律法规，如果经营不符合标准的食品是因为不知晓法律法规所致，不应免予处罚，这有利于唤醒食品经营者的法律责任意识。

建议法律应明确规定网络经营者同样适用第一百四十八条和第一百三十六条规定的情形，通过强化企业责任，严格网络食品进货管理，保障食品安全。

3.3 政府监管作为重要补充

政府通过制定网络食品经营的制度，统一规则，并加强事中、事后监管，作为市场机制的重要补充。

（1）提高准入门槛。

新《食品安全法》明确了对网络食品经营者实施准入限制，笔者认为，应结合网络食品经营者主体业态进行分类许可和备案。

对传统制造商，由于其已具备《食品生产许可证》，可采用到原发证机关进行备案的方式，并报备仓库地址，获得备案编号。对传统渠道商，由于其已具备《食品经营许可证》，采用到原发证机关进行备案的方式，并报备仓库地址，获得备案编号。对于个人卖家和纯网络零售商，限期整改，在规定期限内，完善食品经营的场所和条件，向所在地县级以上地方食品药品监督管理部门申请，由监管部门对申请资料进行审查，并结合经营品类的风险情况，组织现场检查。审查合格，获得《食品经营许可证》并备案。监管部门将所有网络经营许可及备案情况进行登记，形成电子化档案，纳入食品生产经营企业信息系统。

（2）制定统一的食品经营质量管理规范。

“民以食为天”、“病从口入”，食品安全不亚于药品安全。对于药品，我国在《药品管理法》的基础上，制定有《药品生产质量管理规范》和《药品经营质量管理规范》，严格控制药品在生产和经营过程中的质量。目前，我国在《食品安全法》和《食品经营许可管理办法》中都对食品经营做出一些规定，但还缺乏实施细则，执行力不强。

目前，个别省市针对散装食品等出台经营质量管理规范，如2014年6月5日江苏省食品药品监督管理局了《江苏省流通环节食品现场制售经营质量管理规范》和《江苏省散装食品经营质量管理规范》。建议从国家层面，依照新《食品安全法》的原则要求，出台《食品经营质量管理规范》，从质量管理制度、质量记录、人员、设施设备、场地条件等几方面制定细则，重点加强对散装食品、进口食品、自制食品的质量管理，对网络食品经营质量管理做出明确规定。最后，网络食品销售还有物流配送的环节，食品贮存运输环节必须纳入规范，重点加强生鲜类食品的贮存运输管理。

（3）依照社会危害程度进行分层监督。

2015年8月18日CFDA《网络食品经营监督管理办法》（征求意见稿），对网络食品经营采用属地管理的原则，即网络食品交易违法行为由网络食品经营者经营许可、备案所在地或者工商营业执照登记所在地县级以上食品药品监督管理部门管辖。并要求县级以上地方食品药品监督管理部门指定专门的机构，配备专业技术力量，开展网络食品交易活动日常监管。

网络食品经营者数量众多，监管力量显著不足，建议按照对社会的危害程度进行分层监管，设计不同的监管制度。对社会的危害程度可从产品风险、经营规模（销售量或销售金额）两个指标进行区分。产品类别可按大类分为进口食品、生鲜类、自制食品、散装食品、普通食品，再具体在每个类别下分小类如是否是冷藏冷冻产品、是否是特殊食品（保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉、其他婴幼儿配方食品），结合销售规模划分网络食品经营者，实施分层监管。

3.4 其他

消费者是重要的市场力量，多种途径加强对消费者食品安全知识的宣传和教育，改善消费者的信息不对称。

消费者也是食品安全问题最直接的对象，应完善消费者投诉机制。一方面，在12331的基础上，开发食品安全信息网络运行系统中的消费者投诉平台。另一方面，完善消费者投诉制度。网络消费举证难，新《食品安全法》加大了惩罚赔偿力度，有利于调动消费者维权的积极性，但经营者也会因为较高的赔偿款以各种理由拒绝协调。而消费者举证需要到专业机构进行鉴定，费用不菲。建议针对网络食品销售，减少消费者的举证责任，强调经营者的举证责任。针对网络食品销售跨区域的特性，应延长时效。

最后，明确商品售出后的责任认定。食品网络售出后要经过物流运输环节到达消费者手中，这涉及卖家、物流企业、买家的责任认定，如物流运输的条件与时间、消费者收货时间造成的食品安全问题的责任认定，特别是生鲜类冷链运输食品。应分析实际情况，明确责任归属，出台具体规定。

4 总结

社会共治是食品安全治理的新理念，网络食品销售需要进行社会共治。食品安全问题复杂，网络食品销售社会共治要理顺企业、政府、消费者及第三方组织的关系，转变监管模式，进行一系列制度的设计和安排，并完善相关法律法规作为保障。

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