地方政府融资平台贷款的风险分析与对策

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【摘要】 近年来，我国地方政府融资平台贷款问题受到国际国内的高度关注。在当前经济形势下，实事求是地看待地方政府融资平台贷款风险，规范引导地方政府融资平台的经营行为，妥善解决政府融资平台贷款面临的问题，已成为促进经济科学发展的关键环节。本文阐述了地方政府融资平台的发展历程与现状，分析了地方政府融资平台贷款的风险，并提出了相关治理政策。

【关键词】 地方政府融资平台 贷款风险 治理政策

一、地方政府融资平台的发展历程与现状

1、我国地方政府融资平台的发展历程

（1）起步阶段（20世纪80年代末—1998年）。上世纪80年代末，我国经济体制改革进入新的阶段，一方面是城市现代化快速发展需求，另一方面是农村城镇化开始起步。为缓解市政建设的巨额资金需求与政府财力相对不足的矛盾，部分区域的地方政府开始开办了一些“市政公司”、“城司”或“交通公司”等经济实体，承担起为市政建设投融资功能，成为了最初意义上的地方政府融资平台。

（2）发展阶段（1999年—2009年）。亚洲金融危机之后，为了拉动地方经济增长，地方政府融资平台范围进一步扩大，多数二线城市甚至部分县级政府都开始设立类似交通公司、城司、国资经营公司、开发投资公司之类的平台公司，借助地方政府信用，间接向银行贷款进行基础设施建设。典型的做法就是利用“银政合作”框架下的“打捆贷款”，将分散的建设项目，由单一借款人统一整合，统一履行借款和还款的责任。

（3）整治阶段（2010年—至今）。随着次贷危机快速探底，全球经济陷入持续低迷，中国政府为救市而进行的巨量投入引发的问题也开始暴露，政府融资平台短期集中大量借款导致财政支付能力不足的问题开始凸现，引起了中央政府与监管部门的高度关注，监管部门开始对政府融资平台贷款组织清理，清理整治政府融资平台成为银行业重要的工作内容之一。

2、我国地方政府融资平台的现状

（1）我国地方政府融资平台的债务状况。2012年底，地方融资平台债务总规模达到11万亿元，增速为11%。2012年底中国银行业的地方政府融资平台贷款余额9.2万亿元人民币，占银行业贷款余额的13.8%，同时，2012—2014年三年内有35%的平台贷款将要集中到期，地方政府平台仍处于偿债高峰期。

（2）我国地方政府融资平台的融资方式。首先，地方政府融资平台总负债的90%来自银行借贷，其中，来自工行、中行、建行的贷款余额约占三成，其他商业银行约占15%～18%，国家开发银行占六成左右。其次，城投债自2005年启动以来发行规模不断扩大，2012年，银行间债券市场发行的城投类债券累计已达6367.9亿元，较上年增加3805.9亿元，同比增长148%。

（3）地方政府融资平台资金的主要投向。地方融资平台资金投向城市基础设施建设的比重较高，主要包括城市路桥、轨道交通、城区开发、土地储备、开发区、工业园区等基础设施建设，以及公共卫生、新农村建设、保障性安居工程等民生工程。这些项目大多是无收益项目或低收益项目，致使整体盈利率低下。

（4）地方政府融资平台贷款的还款来源。融资平台贷款的还款来源包括项目和企业经营活动、资产转让（含土地转让）、投资收益等所产生的资金，以及根据其他约定所获得的资金，如政府回购、直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息、税收优惠、政策性亏损补贴、划拨经营性资产等；主要通过自有资产、项目收益权、回购协议项目下收益、收费权、资产转让收益等向银行提供质押担保。

二、地方政府融资平台贷款的风险分析

1、地方政府融资平台贷款的风险基本可控

（1）从债务规模看。至2012年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52%。如果按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70%。

（2）从债务结构看。我国政府性债务以内债为主，2012年末地方政府性债务的债权人主要以国内机构和个人为主，而且地方政府性债务是通过多年累积而形成的。改革开放30多年来，我国地方政府通过自身经济发展和财力增长，偿债能力不断提高，偿债条件不断改善，逾期违约率一直处于较低水平。

（3）从偿债能力看。除财政收入外，我国地方政府拥有的固定资产、土地、自然资源等可变现资产比较多，可通过变现资产增强偿债能力。此外，我国经济正处于高速增长阶段，基础设施建设给地方经济和政府收入创造了增长空间，有利于其偿债条件不断改善。

2、地方政府融资平台贷款的潜在风险不容忽视

（1）治理结构不健全，平台贷款面临较大的合规风险。地方政府融资平台基本上属于国有独资公司，人事管理、具体业务都受到地方政府实际控制。在实际融资过程中，项目往往存在较大的政策风险。另外，多数融资平台没有建立和执行严格的风险管控制度，不按贷款用途使用贷款或随意改变贷款投向、以其他项目贷款作为建设项目的资本金、因为项目规划不当造成信贷资金闲置等损失浪费和违反建设项目管理规定等问题时有发生。

（2）过量举债，平台贷款面临期限不匹配性的违约风险。一方面，融资平台对外融资多以银行的中长期商业贷款方式进行，利用资本市场直接融资比例过低，缺乏持续融资的顺畅通道。另一方面，由于地方政府的发展冲动与融资平台对资金量的盲目追求，导致部分平台超额融资。一旦还款来源得不到保障，融资平台资金链就可能断裂，从而将财政危机引入金融体系。

（3）信息不对称程度高，平台贷款风险评估困难。地方政府融资平台资金被纳入预算外管理，游离于公共监督体系之外，使得财务信息缺乏透明度。银行针对具体融资平台法人或项目放贷，难以了解辖区融资平台总体融资情况和偿还安排，而政府融资项目往往与多家银行分别签订协议，银行间没有共同的信息平台，只能凭借不完整资料进行评价，难以监测资金流向。

（4）政府承诺缺乏法律保障，平台风险缓释不充分。为了保证贷款安全，银行一般要求融资平台借款有政府财政担保，承诺将还本付息支出作为预算支出，但政府举债仍是制度外融资，没有相关法律和制度予以保障。根据我国《担保法》规定，地方政府出具的还款承诺函、担保函不具备担保效力。同时，政府进行投融资操作往往缺乏中长期规划，财政监督不到位，财政风险预警和防范机制不健全，进一步加大了贷款潜在的风险性。

三、地方政府融资平台的治理策略

1、短期策略：兼顾各方利益，确保平台债务不违约

（1）妥善处理存量平台债务。对地方政府融资平台公司债务，应区分不同情况分别进行清理核实。当务之急在于扎实推进存量平台贷款整改，将平台贷款整改为一般公司类贷款。确保项目手续齐全、合规合法，贷款期限和还款方式满足监管要求，抵押担保足值合规，不得接受地方政府及其部门、机构以直接或间接形式担保，不得接受公益性资产作为抵质押物。

（2）强化平台贷款监管。在推进存量平台贷款整改的同时，监管部门要继续强化对新增平台贷款的管控，要求商业银行采取以下措施控制新增平台贷款风险：一是严格落实借款人准入条件，按照商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源；二是严格规范对融资平台公司放贷管理，切实加强还本付息现金流缺失等各种风险识别和风险管理；三是健全和完善平台客户的名单制管理，严格平台客户准入管理，严控新增授信。

2、中期策略：统筹规划，健全完善平台融资体制

（1）规范平台公司的管理。一是对现有平台公司实行分类管理。对运营状况较好的融资平台公司，通过将经营性资源、国有资产注入融资平台公司的方式完善公司的资本结构。对还款资金主要来源于财政性资金的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后，剥离融资业务，不再保留融资职能。二是对新设平台公司实施严格准入。加强融资平台公司土地登记与管理的合规性，注入公司的土地必须经过合法划拨或“招、拍、挂”程序，地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。

（2）拓宽平台公司的融资渠道。地方政府应合理预测可支配财政收入，大力发展多元化的平台公司融资市场，改变平台公司融资渠道主要来自于银行贷款的局面。地方政府可充分利用我国日益完善的金融市场和日益丰富的融资产品，鼓励平台公司通过资本市场改善融资结构，寻求直接发行企业债券、股票、产业投资基金、信托计划、资产证券化等多种直接融资手段，合理发展BOT等项目融资方式，大力吸引社会资本参与平台项目，降低银行系统风险的积聚。

3、长期策略：标本兼治，构建科学的地方政府债务管理体制

（1）发行债券，改变地方政府融资模式。从长期来看，我们应在考虑财政支付能力的前提下，通过不断扩大地方政府债券发行量，达到政府债券逐步替代银行贷款。有现金流的公司，按商业原则，由银行提供贷款，甚至直接上市融资，变成普通商业机构；对公益性无现金流的公司，应通过发行地方政府债券偿还其存量贷款，解决其新增资金需求，银行逐步从完全意义的平台公司融资业务合作中退出。

（2）明确责任，建立地方政府债务监管体系。一是加大地方债务集中统一管理的力度。今后，需要强化中央政府对地方政府债务集中统一管理的力度，有效制止地方政府随意融资。二是建立有效的风险预警系统。应当尽快建立有效的债务风险预警系统，通过设置完善的评估指标和科学的评价标准，及时对地方财政的运行情况及债务风险状况作出判断。三是构建地方政府信用评级体系。中央政府选择具有公信力的第三方评级公司，从地方财政状况、地方政府债务和地方政府治理三个方面，对地方政府信用进行评级，确保地方信用状况的公开透明。

（3）深化改革，建立合理的财税体制。一是适时重检和改革分税制，改变地方财政积弱状况。适时启动新一轮分税制改革，要按照财力与事权相匹配的原则，做到合理分账，并赋予地方一定的税收管理权，做强、做大地方的支柱财源。二是改革“土地财政”的增量收益方式。应借鉴国际经验，从两个方面改革土地财政的收益方式：一方面，改土地批租制为年租制，把一次性收取70年全部土地出让金的“批租制”改为按年度分期征收土地出让金的年租制，把土地出让金分为存量土地资源（绝对地租）和增量土地资源（级差地租）两部分，按年度征收；另一方面，征收土地财产税，包括土地使用税、物业税、房产税三个税种，特别是要尽快开征物业税，将由土地增值所形成的那部分级差地租并入物业税征收。

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