中国城市十年发展沉淀三大问题

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10年来，城市在扩张，农村在发展，城乡界限不断淡化。到2011年底，全国共有657个设市城市，建制镇增加至19683个。全国有30个城市的常住人口超过800万人，其中13个城市超过1000万人。初步形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次协调发展的城镇体系。

8月14日，中国社会科学院《中国城市发展报告(2012)》。2011年，中国城镇化率首次突破50%关口，达到了51.27%，城镇常住人口超过了农村常住人口，这表明中国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。

中国城市这十年的发展非常迅速，甚至说已经形成了城市“围歼”农村的态势；另一方面，虽然大量农民工统计数据已经成为城镇居民，但这类群体流入城市却并没有真正融入城市，其所能享受到的公共服务极其有限，尤其是从“农一代”到“农二代”，他们已经开始向城市特权发起挑战。下一个十年我们必须重新思考城市的发展方向，必须解决好城市化快速发展这十年所沉淀下的三大矛盾和问题，真正探寻出一条和谐和可持续的理想城市之路。

城市与农村：包容还是包围

“如果说中国革命的成功是靠农村包围城市，我觉得中国建设的成功需要城市包围农村！”这话是龙永图2004年在青岛演讲时说的。他认为，未来20年，中国将出现农村劳动力向城市大转移的趋势，能否将中国农村富余劳动力成功“解放”出来，决定着中国经济的成败。

但八年后的今天，这句话的现实反思比当时更显重要。

2008年国际金融危机以后，在经济可能放缓的背景下，新一轮经济增长落点何在？在如何拉动消费、投资、出口这三驾马车问题上，似乎都同时指向了一点：城镇化。

回顾十年，我国城镇化发展迅速，但在这个过程中，确实存在一些无序现象，个别超级大城市“摊大饼式”的发展，负荷过重，同时又有一些新城或新区人烟稀少（如被誉为“鬼城”的鄂尔多斯康巴什新城），中国城市的发展在大与小，新与旧（如山西大同、河南开封等的大规模建设）的质疑声里不断挣扎。

城市发展必须注重协调发展。改革开放以来我国实行了“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”的政策，进入本世纪，我国的城市化政策调整为“大中小城市和小城镇协调发展”，但一个明显的实事是，近些年我国大城市的发展却逐渐失控。

中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁曾撰文指出，人口和经济活动自然向大城市集中，原因在于城市的规模收益（或称聚集效应）。一旦限制政策放开，人口和资源就自然更多地流向效率更高的大城市。

自发的市场导向带来了大城市的繁荣，却进一步拉大了区域间的不平衡。尽管全国已有十多个城市人口超千万，但全国城市平均人口却不到52万，城市生活质量还有待提高。

对此，很多有识之士认为，未来中国城市规划不宜将重心放在大型城市进一步扩张，而应落在内陆省区中心城市的发展及其周边旧城新镇的发展之上，类似浙江省的镇域经济及中心镇战略等。这与过去30多年发生的情况正好相反，不是将劳动力引入资本和技术所在之处，而是将资本和技术引入劳动力所在之处。

以小城市与中心城镇为典型特征之一的新一轮城镇化步伐逐渐加快，今年2月，国务院总理在出席第七届中欧工商峰会时，提出“积极开展城镇化合作”。5月初，国务院副总理在中欧城镇化伙伴关系高层会议上表示，“我们推进城镇化，需要走节约集约利用资源、保护自然生态和文化特征、大中小城市和小城镇并举的可持续发展之路。”目前，国家发改委公布了第三批全国发展改革试点镇名单，加上此前两批，共645个乡镇列入改革试点。

一份关于中国城市发展的分析报告认为，中国的经济增长形态前20年基本上为点状拉动，后20年应当是组团式发展。8月15日，河南省城市新区和城市组团建设工作座谈会透露，截至目前，该省具体确定了62个城市组团。其中，县城42个，县级市市区13个，特殊功能区7个。

毫无疑问，不断增多和拓展的城镇作为关键的节点，把现代化的交通大道作为连接线，各个组团不断拓展并有机地互联成网之时，农村是明显处在众多城市的包围之中，城市正在毋庸置疑地“围歼”农村。

但城镇化不是要包围农村，更不是要“围歼”农村，而应该是“包容”农村，实现城乡统筹发展，要如陕西省委书记赵乐际所讲的“把和谐共生理念融入城镇化全过程”。事实上，在2011年12月的中央农村工作会议上，总理曾专门指出，“农村建设应保持农村的特点，有利于农民生产生活，保持田园风光和良好生态环境。不能把城镇的居民小区照搬到农村去，赶农民上楼。”如何从“包围”到“包容”，这是接下来的十年乃至更长时间我们的市长们需要做好的功课。

流入与融入：新市民的两难

2006年是“新市民”这个词广为流传的一年。这一年，青岛市在全国率先将外来务工人员改称为“新市民”。取得暂住证的“新市民”可享受保险、房贷、考驾照、出国旅游、子女入学等待遇。同年8月，西安市雁塔区下发《关于规范“新市民”称谓的通知》，文件要求，从即日起，“外来人口”、“外来务工人员”、“打工者”、“农民工”等称谓统一规范为“新市民”。今后在雁塔区的各种文件、汇报、资料、讲话和口头称呼中，一律将使用“新市民”。

外来务工人员这些年不仅在称谓上得到尊重，在打破户籍制度上近些年也有不少突破。在推动农民工入户方面，相比一线大都市，二三线小城显得更有气魄。浙江省宁波市通过赋予外来人口“同城待遇”，搭建“融合组织”，外地人和本地人的界限正逐步消失。宁波成为浙江吸纳外来人口最多的地区，全市外来人口总数已突破400万。外来人口与宁波市户籍人口之比达70∶100。这些人被称之为“新宁波人”。

广东的“积分制”为户籍改革落下浓重的一笔。2010年6月，广东省政府下发了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，其中将入户指标量化到具体分值，如果累计达到规定分值，农民工就可以申请入户。此后，广州、深圳、东莞、中山、惠州等9市也制定了自己的入户政策。