制度变迁理论视角下的农村土地流转

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摘 要：农村土地流转作为改革过程中土地制度的一项创新，需要我们在理论上对其进行完善，并在此基础上指导其进一步发展。本文首先利用路径依赖和诱致性制度变迁原理分析了农村土地流转产生和发展的合理性及必然性，并针对土地流转中的制度制约因素提出了制度改进的措施。

关键词：制度变迁理论土地流转 制度改进

一、制度变迁与土地流转的理论基础

制度变迁理论中的路径依赖及诱致性制度变迁原理是我们所运用的主要分析工具，下面就用这两个原理来论证土地流转产生的合理性及必然性。

（一）路径依赖在我国农村土地制度变迁中的作用表现

首先将路径依赖概念引入对制度变迁分析的是诺斯（1990）。诺斯认为制度变迁的路径依赖产生于两个原因，即制度的报酬递增和交易成本导致的不完全市场，将路径依赖引入制度变迁分析意味着“历史是重要的”。为了进一步解释和发展路径依赖的作用机制，诺斯转向了对认知科学的研究。诺斯和泽在1994年提出了“心智模型”概念，蒙扎维、诺斯和沙瑞克（2001）又进一步发展了这一思想。徐东辉、欧阳日辉（2005）对这一思想进行了总结，蒙扎维、诺斯和沙瑞克首先区分个人层次的学习和社会层次的学习，个人学习是个人心智模型在收到环境反馈后复杂的修正机制，也是一个试错过程，当环境反馈多次增强同一心智模型时，该模型就会稳定而成为信仰并逐步形成体系。从个人层次学习转向社会层次学习的首要概念是共享学习，个人为了解决社会文化环境中的问题必须与他人交往，从而形成共享心智模型，而理论知识通过外在符号的代际传递和实践知识通过模仿的传递，形成了共享心智模型的演化。当共享心智模型在长期内保持稳定，就会产生认知上的路径依赖，进而造成制度的路径依赖，最终导致了经济发展的路径依赖。当人们在一定时期内保持一种特定的经济行为方式及生产关系时，会导致认知上的依赖性及惰性，如果外部条件改变，人们在适应新环境上会遇到困难，这与人的认知依赖性强弱相关，原有认知的改变及新经济环境下新认知的形成将是一个痛苦的过程，同时伴随着经济效率的损失。

我国农业发展曾经经历过一段低潮期，即时期。这一生产组织制度的产生经历了我国农村土地所有权从个人私有到集体所有、土地使用权从分散到集中的双层制度变革。这一强制性制度变迁的推行几乎一夜之间改变了我国几千年农业家庭经营的发展路径，人们早已形成的生产传统被彻底打破，对于新的生产组织方式极不适应，需要一个长时间的学习过程才能掌握这一新的发展模式的要领。制度的有效运转需要极高的组织和监督成本，并且制度的强制性导致单个农民退出公社组织的政治风险成本趋近于无穷大，这些都带来了制度运行的低效率，所以,时期农业的发展遇到了困难。从中我们可以看出路径依赖在制度变迁过程中的重要作用。家庭联产承包责任制实施以来，农业有了较大的发展，但近阶段遇到了一些阻力，其中主要原因是农村土地产权制度上的问题，如产权关系不清晰、土地使用权不明确等，这些都构成了制度变迁的诱发因素，但有了的教训，制度变迁要考虑路径依赖的影响。由于我国农村人多地少，土地所有权的放开有可能导致土地集中，而现阶段土地还承担着广大农民社会保障的功能，再加上农村剩余劳动力转移并不顺畅，土地集中将会导致两极分化，引发社会问题。于是，改革的焦点就集中到土地使用权的问题上了。路径依赖在制度变迁中所起的作用为我们提供了改革的方向，即保持集体所有制不变，进行土地使用权的改革。

（二）诱致性制度变迁与土地流转制度的产生

诱致性制度变迁与强制性制度变迁是制度变迁的两种方式。根据林毅夫（1985）的解释，诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代，或是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行；强制性制度变迁则是由政府命令和法律引入来实行。通过对我国建国以来农业发展历程的分析，将会得出诱致性制度变迁更适合我国农业发展的结论。

建国以来，我国农村生产组织形式经历了农户个体劳动、互助组、初级合作社、高级合作社、、家庭承包责任制六种形式，农村土地的所有制形式也经历了由农民私有到时期的三级所有再到现今集体所有的转变。对于以上各种组织方式的变迁绩效，许多学者是用综合要素生产率指数来反映的。其方法是用要素份额作为权数来将单个投入指数数列汇编到一个总投入指数数列中去，然后用总产出指数数列除以总投入指数数列，以得出综合要素生产率指数。这里选取的投入变量有土地、劳动、固定资本和流动资本四类，具体的公式为：综合要素生产率指数TSP＊=G＊/aL＊+bK＊+cM＊+dE＊ 其中G＊表示农业总产值指数，L＊、K＊、M＊、E＊分别表示劳动、固定资本、流动资本及土地的投入指数。采用综合要素生产率指数反映各个时期土地制度变迁绩效有其局限性，且不同学者关于各要素份额权重及估算方法有所分歧，但对于综合要素生产率指数变化模式得出的结果是相同的，在这里我们更关心生产率的变化趋势，所以绝对数上的不同并不影响最后结论。我们引用文贯中、唐宗明、WIENS的估计结果来说明问题。从三人的估计结果可看出，1959―1960年，即开始实行强制性合作化的时期综合要素生产率急剧下降，且在整个时期一直处于比1952―1958年达到的综合要素生产率低20%的水平。尽管在上世纪60年代采用了许多现代化技术，农业基础设施有了很大改善，但生产率始终低于成立以前的水平，直到1978年制度开始松动，部分地区尝试实行家庭生产模式，综合要素生产率才开始慢慢恢复。通过对综合要素生产率指数的变化分析，我们得出结论，1958年开始的强制性的制度代替自愿性的合作社制度，导致了农业生产率的明显下滑，而1978年从小岗村率先开始的农民自发行为―――家庭承包责任制却带来了生产率的回升，这其中的变化可能还有其他因素，但土地制度的变迁是第一位的解释原因。

建国以来农业生产的发展规律、农业生产自身的特点及我国农村的现实情况都决定了在农业生产上并不适合采用强制性的制度变迁政策。现阶段农村教育水平较低，农民学习能力还较差，农业生产更具有地域性特点，各地区间农村的情况有较大差别，这些都决定了在我国农业生产上不能搞“一刀切”的制度变迁，而更适宜诱致性的制度摸索道路。土地使用权流转便是这一变迁方式的产物。上世纪80年代中后期，我国某些沿海发达省市就开始了土地适度规模经营的尝试，使土地经营权的流转突破了家庭承包经营的限制。特别是在我国农业比较发达、农民生活水平较高的广东省，将土地使用权流转与“把土地集中到少数种田能手”的原则相挂钩，使得农业有了长足的发展，而民间这种自发行为最终带来了政策上的变化。2005年7月，广东省政府颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转，这意味着广东省包括农村的经营性用地全部走向市场，使农村耕地使用权流转进入了市场化阶段。这是广东农村集体用地管理制度的重大创新，更是中国农村土地流转制度的创新突破。

回顾建国以来农村土地制度的几次变迁，从中可以看出路径依赖的重要作用及诱致性制度变迁在我国农业领域的适应性，正是这两点决定了我国农村土地制度的变迁路径，即集体所有制下的土地流转。

二、农村土地流转中的制度制约因素及制度改进

农村土地流转从上世纪80年代中后期兴起到现今已经发展了近20年，但它的发展始终不是很顺畅，每年农村通过农户自发的土地使用权流转率仅为1%―3%。2003年农业部在农村固定观察点对全国东、中、西部20842户的抽样调查显示，全国土地流转面积占总耕地面积的9.1%，其中东部为9%、中部为11.6%、西部仅为3.86%。农村土地使用权流转的有序推进受到了许多制约因素的影响，如土地使用权流转缺乏市场化机制、农村土地流转存在着一定的封闭性及农村社会保障、金融制度的缺失等，而问题的关键在于农民拥有的土地承包经营权是一种不完整的产权，农民有了土地的收益权、使用权和一定程度的占有权，但土地的处置权并没有真正赋予农民。虽然2003年实施的《农村土地承包法》规定了农民可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式进行土地流转，但农民行使这些权利的基础是土地承包经营权，而现行的一些制度安排造成土地承包权的结构残缺不全，不利于农民充分享有土地的处置权，造成土地流转不畅。农户土地承包经营权权利缺失的主要表现为现行家庭联产承包责任制下所提供的承包合同具有不稳定性和不确定性。按《农村土地承包法》规定，耕地承包合同的承包期限为30年。而普遍情况是，手中握有发包权的村级集体经常根据自身需要变更承包合同，致使农户实际承包期不稳定，“三年一小调，五年一大调”已成为大部分农村的传统。现行农村的承包政策是按人口平均分地，人口的增减将直接导致原有承包土地面积的变动，致使农户的耕地面积具有不稳定性。自实行家庭承包责任制以来，全国共有65.2%的土地发生了调整，而80%的调整是由人口的变动引起的。这种不完全的产权制度极大影响了农户的长期预期，大大减少了农户的固定资产投资，并严重挫伤了农民的劳动及学习新知识、进行技术创新的积极性，这些都导致了已流转土地的低地租现象并影响到了土地的正常流转。现行家庭承包责任制下所产生的这种不完全的承包合同带来了极大的交易成本，削弱了农业生产的经济效率。

要降低农业生产中的高交易成本，推动土地流转，需要进一步明确农村土地使用权。这里有两个可行的制度安排方案，即土地使用权的永包制和补偿制。永包制是指固定农户承包合同的期限为无限期，并且承包的土地可继承。这样可为农户带来稳定的长期预期，为农户进行长期的大量的固定资产投资提供可能性，并且会激发农民学习农业知识的积极性。对于人口变动带来的土地承包面积变更，可以采用补偿制，具体来说有现金补偿或者参股形式的补偿。现金补偿既可以一次性现金补偿，也可以分期年金式补偿；参股形式下土地的收益将在土地承包变更所涉及的农户之间分配，这两种方式均可保持原有承包合同的稳定性。补偿制具体实施过程为，农户A的人口增加1人后，假定按原有制度要对农户B的承包地进行重新分配，这时农户B可以给予农户A一定额度、一定期限的经济补偿以作为保护原有土地继续使用的代价，或者农户A将按原有制度重新分配得到的原属于农户B的土地作为股份投入到农户B的生产中去，从而分得一定比例的分红，这样就确保了原有生产面积不变。

土地使用权的永包制和补偿制规范土地承包经营权的同时，强化了农户的土地处置权，有助于农村的土地流转。土地使用权的永包制和补偿制是相互补充的制度安排。补偿制是永包制的基础和保证，作为农户失去土地情况下的社会保障制度的替代物，补偿制的实行不仅可以起到土地的社会保障及失业保险功能，而且能够避免和解决农户之间因分地所引起的利益冲突，会促进农村剩余劳动力的永久性转移，确保永包制这一制度变迁的顺利完成；永包制是补偿制实行的目的，补偿制存在的政策意义就是配合永包制减少农业生产中的制度障碍。永包制和补偿制将会稳定农户对所承包土地的长期预期，提高农户生产及学习的积极性，稳定土地流转的基础。总之，这一新型的承包合同将大幅度减少农村生产过程中的交易成本，有助于土地流转合理均衡价格的形成，确保土地流转的进一步发展，从而使农业生产效率迅速提高。

三、结论

制度变迁原理为我们证明了农村土地流转的可行性。制度变迁的路径依赖特征要求现阶段还必须坚持农村土地的集体所有制，而近时期一些地区土地使用权的诱致性流转变迁则证明了流转制的现实可行性及可操作性，农村土地使用权的进一步明确将会使农业生产中的交易成本大为减少。永包制和补偿制正是这一思想指导下的政策取向，这两种制度也是土地使用权能够顺利流转的现实基础，但政府行为下的强制性制度供给则需要决策者在制度推行过程中考虑诸多控制上的问题。土地流转制并不是最优的改革路径，它只是现阶段诸多限制条件下的次优选择，它的实行将产生一些新的问题，如流转后的统一生产管理问题等，并需要一些其他配套制度的辅助支持，如剩余劳动力的转移及农民社会保障等制度的改革，这都有待于我们进一步研究。

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