政府对外部性领域资源配置的干预
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[摘 要] 在经济生活中，外部性的存在表明资源的配置不是有效的。市场机制无法解决外部性的问题，特别是它的外部不经济性。政府必须对“经济人”进行干预，使外部性内在化，从而实现资源的合理配置和有效利用。为实现此目的，政府可采用税收、罚款、管制、明晰产权、交易许可证和押金――退款制度等政策和政策组合措施。
[关键词] 外部性 资源配置 政策选择
除公共产品外，外部性的存在是经济学家用来证明市场失灵从而政府必须对资源配置进行干预的又一个经典例子。当一个人的消费或企业的生产活动对另一个人的效用或另一家企业的生产函数产生一种原非本意的影响时，就会出现一种外部性，也称为外部效应。外部性与公共产品有一定的相似之处，因为它们都存在着私人成本与私人收益之间的差别；但两者也存在着明显的不同：公共产品强调的是成本与收益的非排他性与非竞争性，而外部性强调的是经济行为的外在影响。所以公共产品问题的实质是如何使其供求合理化，而外部性问题的实质在于如何使经济行为的外在影响内在化。
一、外部性的类型及其对资源配置的影响
外部性问题的产生源于经济活动中私人成本与社会成本的差异，根据两者的差异将外部性分为两大类:
一是外部经济或正外部性，即私人成本大于社会成本的经济活动，从另一个角度上说是私人收益小于社会收益。按私人成本承担的对象又可分为消费的外部经济与生产的外部经济。前者如教育消费、防治传染病的消费；后者如林场为周边地区净化了空气、花农为养蜂人提供了充足的花源等。
二是外部不经济或负外部性，即私人成本小于社会成本的经济活动,同样把它分为消费的外部不经济和生产的外部不经济。前者如在公共场所吸烟、吐痰、夜半高歌、排放汽车尾气等；后者如工厂的“三废”导致环境的污染、农业的过度开垦和放牧导致土壤沙化等,引入瞩目的环境问题就是生产外部不经济的典型。
在经济生活中，外部性存在的后果是资源配置的扭曲。著名的经济学家约瑟夫・斯蒂格利茨认为:“只要存在外部性,资源配置就不是有效的。”作为经济人的社会个体,总是站在自己的角度来行为并力图达到效用或利润的最大化,以实现自身的经济均衡。
存在外部经济的生产和消费是值得鼓励的，因为从伦理学的角度而言它是利己利人的。但由于私人成本与社会成本的偏离对私人无益，外部经济下的社会均衡不能长久，最终私人会降低消费或生产。私人均衡低于社会均衡，社会效率是损失的。为达到社会均衡并使之持久,必须进行持续的经济刺激,使边际社会成本＝边际社会收益＝边际私人成本＝边际私人收益，这时就需要靠政府干预以消除或减少效率的损失，现实资源的最优配置。
存在外部不经济的生产和消费是应该遭到谴责和制止的，因为从伦理学的角度而言它是损人利己的，甚至是损人不利己的。但由于私人成本与私人收益的偏离对私人有益，从长期来看，道义的谴责并不能阻止私人的消费或生产有所减少而自觉回复到社会均衡，因此对社会而言这种生产或消费是过度的，意味着浪费资源，在资源稀缺的条件下，资源浪费意味着社会福利的损失和资源配置的低效率。
在经济生活中，需要解决的外部性主要是外部不经济，政府的职能在于纠正外在性所导致的无效率。政府必须采取各种措施使外部性内在化，使资源得到合理配置和有效利用。
外部性的本质是私人边际成本与社会成本的差异，由于市场本身无法熨平这个差异,从而导致有的供给不足有的供给过度。这时政府应站在社会的立场上，对经济人进行干预，使市场无法熨平的差异得以矫正达到外部性的内在化，帮助市场机制实行资源的有效配置。政府在政策和政策组合的选择上可以从以下几个方面考虑:
1.税收和罚款
征税和罚款是以市场为基础的政府向私人提供符合社会效率的激励。政府可以通过对那些外部不经济的活动征税和罚款来使外部性内在化使私人均衡逼近社会均衡。用于纠正外部不经济影响的税收被称为“庇古税”,以纪念最早提出这种税收方法的经济学家阿瑟・庇古(Arthur Pigou）。
以对钢铁厂征税为例，如果税收恰好等于钢铁厂的边际治污成本，那么税收使厂商的实际边际成本等于社会边际成本，厂商会压缩产量至社会最优产量。因此斯蒂格利茨说:“税收是棍棒”，“如果这些税被定在合适的水平上，那么污染就不会比命令和控制体制下的污染水平更高。另外税收还给予公司一种激励 ，使它们尽可能的减少污染，并发现新的低成本治理污染的方法而不是仅仅把污染保持在合法的标准之下。”
政府税收和罚款的办法在理论上是很完美的，但由于政府很难获取充分信息来决定最优的税率和罚款，因此税收和罚款的执行结果没有理论上那么理想。
2.直接管制
管制是政府对外部性的直接干预，包括政府的命令与控制政策，是政府的强制性措施。管制的最大优点是不用通过中间环节而是直接作用于微观主体，见效快，对于需要紧急解决的外部不经济行为非常有效。如北京对汽车尾气进行管制有利于大气的治理;南宁市从2002年起全面禁止摩托车入户实行强制报废的措施有利于缓解城市交通压力;国家对黄河沿岸804个县进行水资源统一调配保证了自2000年以来黄河水实现全流域不断流等等。
直接管制一般带有法定性质,不考虑企业之间成本与收益的差别,往往采取“一刀切”的办法,这种政策虽然行之有效,但在经济上却是缺乏效率的,成本较高。
3.明晰产权
以罗纳德・科斯为首的一些经济学家认为，在外部性的内部化中，政府应当做的只是明晰产权而不是直接干预市场。只要有了设计适当的产权，就可以靠有关当事人的自愿协商或谈判解决外部性问题。
自愿协商是源于科斯定理的，而科斯定理的前提是产权明晰。科斯定理认为只要财产权是明确的，并且交易成本为零或很小，则无论在开始时将产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的。但是谁获得产权的问题会对收入分配有影响。一般而言，一个民主政府往往会把产权界定给弱者，因为政府的行为往往是对“丛林法则”的市场规则缺陷的弥补。从社会的福利的角度而言强者让渡一部分权益给弱者，强者所失去的边际收益要远远小于弱者因此而获得的边际收益。它证明一个民主政府应当把产权界定给弱势群体,并给他们更多的人文关怀。
但在现实中,交易成本和谈判成本常常是很高的,有时高得无法进行交易;同时由于象生物多样性、大气、公海等人类的公共资源其产权不易界定或无法界定，使得科斯定理的应用受到限制，也需要政府发挥主导作用，采用其他的政策选择。
4.可交易许可证
以防止污染为例，可交易许可证是新制度经济学的一个典型案例。可交易许可证的内容主要是：在可接受的排污总量限度内给企业发放排污许可证；允许企业进行排污许可证交易。在可交易的污染许可证制度下，治理污染就从一种政府的强制行为变成了企业的自主行为。这种制度安排既可以激励公司和个人改善控污技术、降低控污费用而达到减少污染的效果；又使得政府的角色和行为从排污交易的主体变成了排污交易的监督者和保护者，政府的职能变为专注于“立规则，当裁判”。
可交易许可证在发达国家已处于试验和实施阶段，在我国尚属一个新事物。2001年9月亚洲银行出资70万美元以山西太原作为我国首个试点城市实施“二氧化硫排污交易制”，说明我国在治染方面由政府强制行为转向企业自主的市场行为迈开了历史性的关键一步。
5.押金――退款制
押金――退款制是让存在负外部性的企业在一定时期内先交押金，一旦负外部性治理达到政府的要求则退还押金的一种责任制度。这种方法比较适合于解决最终消费者消费某种商品而造成负外部性的问题。如回收处理旧电池、一次性塑料、泡沫制品均是行之有效的办法。由于这类商品生产企业数量少而消费者众多，一般对生产企业实施押金－退款制。政府事先核定企业的产量，然后规定企业要回收其同类废旧产品的数量，根据回收的多少予以退还押金。这样有利于对造成环境污染的消费负外部性的废旧产品的集中处理。以回收废旧电池为例:“押金必须大得足以鼓励人们会送废电池，但是必须小到足以防止重大偷窃问题。”。
解决外部性的方法还有补贴和津贴等多种形式，人们还在探寻新的更有效的途径来解决这个古老的问题。在我国市场化改革的过程当中，政府应在市场失灵的领域发挥主导作用，进行适当的干预，采取有效的政策或政策组合，矫正外部性，实现资源配置的最优状态。
参考文献:
[1]高鸿业:西方经济学――微观部分[M].北京:中国经济出版社,1996.420～426
[2][美]斯蒂格利茨:经济学(上册）[M].北京:中国人民大学出版社,1997.496～499
[3]光:排污交易太原先行[N].南方周末报,2001年11月22日,第14版