以预算管理为抓手全面推进节约型机关建设的思考
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摘 要：党政机关是社会公共事务的管理者，在行使公共权力的同时，应当全面履行降低行政成本的公共义务，有效开展节约型机关建设对推动节约型社会建设具有十分重要的意义。完善以预算管理为核心的节约型机关建设制度体系是实现科学理财、提升行政资源效率的制度保障。该制度体系具体由预算编制、预算执行、预算监督、经费管理、资产管理以及政府采购等相关制度构成。同时要建立起预算管理为重点的节约型机关建设责任机制，该机制包括提高预算透明度、预算协调机制以及预算考核机制，有利于提高预算管理的参与度，切实发挥民主理财的作用。
关键词：预算管理；节约型；机关建设
中图分类号：F234 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）03-0128-02
党的十报告中提出“建设资源节约型、环境友好型社会”的战略目标，党政机关是社会公共事务的管理者，在行使公共权力的同时，应当全面履行降低行政成本的公共义务，有效开展节约型机关建设对推动节约型社会建设具有十分重要的意义。党政机关应以发展的眼光、科学的态度、改革的方式解决各类的问题，通过转变理财思路，通过制度和机制建设，切实将理财思想从“投入导向型”向“产出导向型”转变，将理财模式从“外延型、粗放化”向“内涵型、集约化”转变，通过对行政资源的科学分配和集约使用，逐步控制和降低行政开支的增速，最终达到行政资源供需的总体平衡。
一、确立预算管理在节约型机关建设中的核心地位
行政事业单位预算管理是国家机关对财政资金分配计划的编制、、执行、调整和监督的总称，也是财务管理工作的中心环节，在节约型机关建设中处于核心地位。第一，预算编制直接影响行政资源的安排。科学、合理的预算计划能够将有限的资金集中于工作重点，确保“好钢用在刀刃上”。第二，预算执行直接反映预算目标的实现。一项良好的预算执行计划能够确保各类资源按照预算规定的方向、规模、结构和进度投入使用。第三，预算监督直接保障预算计划的有序执行。由于预算监督涉及到对行政资源效率的评价和控制，通过及时、准确的评价，确保预算计划得到及时调整，预算执行偏差得到迅速纠正。为此，要发挥预算管理在节约型机关建设中的核心地位，在工作中有效发挥预算管理的抓手作用，做到纲举目张，解决好机关行政资源的效率问题。
二、完善以预算管理为核心的节约型机关建设制度体系
节约型机关建设制度体系由预算编制、预算执行、预算监督、经费管理、资产管理以及政府采购等相关制度构成，是实现科学理财，提升行政资源效率的制度保障。
1.健全预算编制制度。预算编制工作，是预算管理第一个环节，能够对预算执行和预算监督产生重大影响。应当按照《中华人民共和国预算法》的规定，结合机关实际，制定相应的预算编制工作制度。首先，从预算编制范围来看，该项制度应当确保预算编制的完整性，将机关所有收支全部纳入预算管理。其次，从预算编制要求来讲，该项制度要确保预算编制的科学性和审慎性，提高预算编制依据的合法性和合理性，确保预算基本数字准确，预算定额设置合理，预算编制方法科学，项目预算内容充实，同时在坚持“量入为出”的前提下做到“留有余地”，在满足各项工作资金需求时，还要考虑到政策调整和经济发展等因素的影响力（尤其是经济高速发展对价格的影响），防止因估计不足造成预算赤字情况的出现。最后，从预算编制程序来讲，该项制度应当按照相关法律规章的要求，细化预算编制程序和规范，防止预算编制的随意性。
2.完善预算执行制度。预算执行是预算管理的中心环节，其重点在于支出管理。应当通过完善预算执行制度，规范和加强货币资金管理和实物资金的管理，确保预算执行的严肃性，切实提高行政资源使用效率。第一，细化经费开支标准。应综合考虑实际工作需要和预算收入状况，改进定额管理，细化会议费、差旅费、公务接待费以及日常公用经费支出标准，控制各项经费支出。第二，完善经费会计制度。一方面，要提高会计核算质量，将会计工作与预算计划的执行和国库集中支付工作有机地联系在一起，做到按照预算计划合理开支、按照用款进度有序拨付、按照会计准则准确核算。另一方面，要发挥会计监督作用，严格控制各项支出范围，严格执行各项财经纪律，切实杜绝超预算和无预算支出事情的发生。第三，健全固定资产管理制度。应当规范资产核算工作，做好资产清查，确保资产账账相符，账实相符；必须细化资产分配标准，切实做到对资产的统一分配、有序分配，加强对固定资产的增量控制；还需要制定资产养护和调剂制度，落实对资产使用单位和个人的管理责任，合理减少新品采购，加强对固定资产的存量管理；要落实资产报废和处置工作，报废前要查找原因，分清责任，报废时要准确选择合理报废处置方式，对部分资产实施拍卖或回收，增加固定资产处置收益。第四，完善政府采购制度。应按照《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》的要求，引入市场机制，规范政府采购行为，落实政府采购预算的编制，控制政府采购规模，落实完善政府采购程序，控制政府采购成本。第五，健全预算调整工作制度。一方面，要确保预算调整的程序性和规范性。必须按照申请、审核、批复等规定程序实施调整，必须按照财务收支规定实施调整，不能违反规定随意调整预算，不能违法规定随意挤占、挪用相关经费或改变相关资金用途。另一方面，要确保预算调整的合理适度，根据预算执行实际情况，在预算计划框架内对相关收支进行结构性调整，以满足相关业务工作的需求。
3.建立预算监督制度。预算监督既是检验预算编制质量的重要方法，也是确保预算计划得以全面执行的有效手段。预算监督制度包括以下几个方面：一是预算稽核。利用会计信息系统，对预算收支进度、资金使用方向进行的事中控制活动，目的在于及时发现预算执行中的各类偏差，协调资金管理和资产管理。二是预算执行分析。由预算部门或会计部门对一定时期的财务信息进行的事后分析，从总体上把握预算收支的规模和进度，及时掌握并解决预算执行中倾向性问题，为领导提供决策参考。三是预算评价工作。借鉴管理会计方法，通过一定的方法和程序，对相关基本支出、项目支出、采购支出、修缮支出和基建支出的效率、效益、效果进行评估。四是逐步完善内部审计制度。由内部审计部门对各部门预算执行规范性和资金资产使用效益进行审计，同时将内部审计与预算稽核和预算分析有机结合，共同构成全方位、多角度的内部预算监督网络，有效提高行政经费的使用效率。
三、建立以预算管理为重点的节约型机关建设责任机制
该机制包括提高预算透明度、预算协调机制以及预算考核机制，有利于提高预算管理的参与度，切实发挥民主理财的作用。
1.提高预算管理透明度。提高预算透明度应当包括以下内容：一是公开预算编制情况。预算主管部门应当定期公布本单位预算编制情况并就其重要方面作出详细解释。二是公开预算执行情况。各级预算单位要按照规定，定期向预算主管部门报送本单位预算执行报表和文字说明材料，预算主管部门要按照规定，定期报送有关预算执行分析报告和预算稽核报告，指出存在的问题并提出解决方案。三是公开决算情况。预算单位应当按照规定公布相应决算情况，同时，应对重大事项及时作出说明。
2.建立预算管理协调机制。建议成立机关预算管理委员会，统一领导和协调机关的预算管理工作，对党组负责。预算管理委员会不仅是一个组织和领导机构，而且是一个跨部门的协调机制。这样做法，将有利于跨越部门间的信息壁垒，强化部门间的信息交换，协调各部门的日常预算管理工作；有利于消除部门间的体制障碍，确保对重大预算事项进行集体调查和论证，切实降低预算决策风险；有利于打破部门间的利益格局，保证有关各方有序规范地表达利益诉求，整合统筹机关各类资源，全面兼顾机关的整体利益和各单位的部门利益。该协调机制的建立，必将从根本上确保预算管理从原先的由财务部门专管转变为财务部门主管、各部门共管的有利局面，引导各单位自觉地开展节约型机关建设工作。
3.确立节约型机关建设考核机制。建立节约型机关建设考核机制，就是将节约型机关建设成效作为对各单位及其领导的重要考核内容，并且确保考核结果与领导干部的利益挂钩，其中，对预算编制质量、预算执行结果、预算收支情况、会计核算质量、资产管理以及政府采购工作将作为责任考核的重点领域。节约型机关建设责任考核机制，应当包括考核指标体系、考核监督管理制度、考核结果公开制度、考核奖惩制度以及责任追究制度等。责任考核机制的建立，能够引导和激励各级领导加强责任意识，在自身树立厉行节约工作作风的同时，在管理上把节约型机关建设和业务建设、队伍建设，作为本单位主要工作来抓，强加对该项工作的布置、检查、指导和监督，将节约型机关建设落到实处。