刍议目前PPP项目操作过程可能的理解误区

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[摘 要]本文主要分析了PPP项目操作过程中存在的理解误区，并分析了如何更好的避免这些误区出现，提出了一些方法和对策，以期可以为同行提供参考。

[关键词]PPP项目；操作；误区

中图分类号：F832.33 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）06-0152-01

一、 前言

在PPP项目的操作过程中，还有很多问题有待于深入分析，也存在很多的理解误区，所以，本文针对PPP项目操作过程的一些理解误区进行分析，抛砖引玉。

二、关于定量分析方面

物有所值（VFM）定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的VFM量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。一般根据影子报价或实际报价计算PPP值（合作项目全生命周期内支出的成本现值）；比较PSC（政府单独投资所花费的成本现值）和PPP值，得出VFM量值，如大于0，则财务上可行。

比如政府与社会资本合作建一个学校，政府是分享社会资本的品牌和目前成功的管理模式所带来优质教育的效益和创造价值的倍增，政府资源的作用得以放大，公共产品教育的品质更加优化，同时又使政府投入的成本更加节约，较之政府单独投资建设能够实现较大的VFM值。而不是简单通过各项投资费用简单加总进行比较来计算VFM的量值，应该是如果政府经营建设整个生命周期的支出成本代价折现与按ppp方案合同计算生命周期里的政府购买服务的折现对比。

本人认为比较可行的做法是通过IRR公式的模型，通过投资决策标准模式进行分析计算政府在PPP生命周期里的购买价格。比如目前一般投资项目的内含报酬率是11%到14%，特殊项目可能高达18%，应该选取3个以上的投资收益率来测算内含报酬率和政府购买服务的金额供政府选择。另外财务评价应包含盈利平衡点和敏感性分析等内容。

只有在理论上充分论证和多方假设，才能有利于政府作出正确的决策。

三、关于定性分析方面

PPP项目提供的往往是的公益产品，定性分析的应该是：项目交给社会资本运作，选择恰当的合作方能使服务品质优化，产生更好的社会效益和效果。但目前发现个别VFM评估报告往往只分析项目建设的社会效益，如对于教育项目，只分析义务教育的均衡、适龄儿童的入学、教育设施的建设促进教育事业的发展等几个方面的社会效益，这些内容即使是政府自行建设也能解决，不足以达到对比的效果。VFM评估报告应该专门针对PPP方式进行分析，依照财政部的“76”文件和VFM指南，定性应该采取专家独立打分和专家组会议评审两部分评分，或第三方专业机构组织专家组开展定性评价，评价指南中还对专家人员组成和评价标准作出了相应规定，设定了18项指标、采用百分制评分法、加权计算总分等，相应的附表、调查表也有参照格式。

四、风险分析方面

VFM报告往往停留在可研阶段，只提供了个风险分析框架，基本没有具体针对性的内容。作为政府，每种风险由善于应对风险的合作方承担最好，所以应该是通过PPP模式实现双方风险的最优应对、最优分担，整体风险的最小化和所带来的整个项目的成本的最小化来考虑

五、对制度和程序的衔接和梳理

在PPP项目实践过程中，尊重制度、尊重程序乃至于尊重一个项目的操作流程是必须的，这是政府依法理政的需要，同时也是复杂性简化的方法，否则各自为政，将严重影响效率，增加整个社会的交易成本。最近一段时间在一些城市做项目时，看到了一些值得反思的问题，有些部门拿着中央某些部委的流程和个别说法来简化部门对一个PPP项目应该承担起的责任，通过制度和流程中某些并非重要的问题，简单地把一个值得深入研究和讨论的项目就否定了。最后项目的发起单位要绕很大的弯子，克服障碍重新提出问题，使得项目工作一再推迟，这种现象已经带有一定的普遍性了。出现这种现象原因是多方面的，除政府对PPP项目操作缺乏理解外，各部门和单位本位主义严重，不愿意承担责任，不愿意创新和担当是重要的原因。说NO容易，只需要找到一个理由就可以了，想说YES比较难，需要把相关因素考虑周全，导致一些部门拿制度和流程说NO成了一种习惯，而不管这种制度流程的宗旨是什么，也不管这种制度的效力有多大，只要有利于自己说NO，就会被拿来一用。呼吁制度的制定者制定操作性的制度和流程的同时，加强制度和程序的衔接和梳理。

六、对案例信任要有讲究

中国的改革开放初期总体上叫摸着石头过河，最近提法是摸着石头过河和顶层设计相结合。但无论哪种情况，典型案例方法是其中一块石头，一直在被广泛地应用和信任着，因为中国人天生喜欢听预言，喜欢听故事。对案例的信任应该兼顾两个方面，一是成功的案例，二是失败的案例。成功的案例之所以成功，一定有其适合自身条件的特点，这是必须好好研究和学习的。失败的案例之所以失败，不需要太多的理由，只要有一条致命的理由存在就足够了。

七、对于一些概念的理解误区

1、对于政府购买和回购款两个概念的比较和理解

浙政办发（2015）9号文件规定“对项目收入不能覆盖成本和合理收益的，可通过政府付费方式给予适当补贴”，发改和财政部的文件精神，PPP的本质是政府向社会购买公共产品（服务），就象学校，政府购买的是教育公共服务，无论是直接支付购买服务款、生均补贴、贴息、结余分配等都是属于对合作方投入后，其收入不能覆盖成本的部分和合作方期望的回报的一种补贴，属PPP付款分类的PPP可行性缺口补助。其购买款的内容是比较丰富的，不能简单的认为是对合作方的投资回购或固定资产的回收，然后简单的去计算资金平衡。PPP模式之所以应用于基础设施和公用类项目，就是基于政府比如对教育公益事业本身就要购买和投入的，所以双方的合作计算资金的平衡不能单从企业合作投入产出的平衡和简单的企业合作盈亏共担的方式去计算。

所以购买不同于回购款，回购款的用词一般只适用于BT项目。

2、对固定资产回收的理解

按正常的理解，折旧的计提是对固定资产投资的回收，但回收是通过PPP生命周期的运期的收入来变现，是在体内消化，而政府的购买款只是收入的一部分，跟折旧没有一一对应关系，融资利息也是一样。所以“政府购买服务款的支出是在收购社会资本或固定资产”这种表述是不完整的。通过折旧变现的固定资产回收资金只能在合作的体内流转，如果出资人要挪作他用、再行投资或抽回投资都有非常严格的规定和限制。

结束语

综上所述，在PPP项目操作过程中，必须要科学合理的分析操作的流程和操作的方法，尽量避免操作误区的出现，全面提高PPP项目操作施工的水平。

参考文献

[1]杨雪冬.社会资本：对一种新解释范式的探索[J].马克思主义与现实，2013（05）.

[2]张方华.企业社会资本与技术创新[J].自然辩证法通讯，2013.（06）.

[3]王强.学英国做PPP 该怎么学[N].东方早报，2014.13.