“拓权调能延利”:城郊先行的城镇化思路

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土地制度改革是推进城镇化的必然选择。我国以征地为核心的土地转用模式，在促进工业化城镇化的同时，也存在诸多问题，备受批评质疑，各地都在积极探索集体土地参与城镇化的路子，但仍难以普遍推广，根本原因在于各主体在产权层面没有形成清晰的边界，而这有赖于更为深刻的制度改革。使各主体在产权层面边界清晰、各得其所，是破解现行征地制度难以为继的关键。

一、现行制度面临的问题

我国城乡二元土地制度下，农村集体土地必须通过政府征用才能转变为城市建设用地，并基于此形成了土地、财政、金融“三位一体”的模式，在我国工业化、城镇化进程中发挥了重要作用，但该模式下，土地城镇化不以工业化为前提、也不以人口城镇化为必要条件，形成了土地利用的“中国式悖论”，并难以为继。

（一）人地矛盾日益突出

当前我国城镇化快速推进，2000—2012年城镇化率由36.2%提高到52.57%，年均增加1.2个百分点；城镇人口增加了2.5亿人，年均增加2100万人，相当于欧洲一个中等国家的总人口。可以预见，未来一段时期城镇化对建设用地的需求将持续增长，在最严格的耕地保护制度和建设用地供应制度下，建设用地指标成为制约许多地方发展的瓶颈（许多地方早已用完了规划至2020年的建设用地指标）。这客观上要求积极探索建设用地供应方式改革。

（二）地方财政风险加剧

城市建设需要大量的资金，目前我国城镇基础设施投资主要是政府投资，其中仅有10%左右来源于政府财政节余，20%左右来自于土地出让金和房地产税费，70%左右来源于土地抵押融资，形成了中国特色的“土地财政”现象，地方政府纷纷搭建融资平台，2012年底地方政府融资平台贷款余额达9.2万亿元，是地方政府财政收入的2.1倍，是地方政府可支配财力的1.1倍，风险加剧、难以为继，需要探索更可持续的建设用地供应模式。

（三）征地拆迁冲突多发

尽管近年来各地征地补偿标准不断提高，较5年前普遍提高了30%左右，征地拆迁也已成为郊区农民迅速致富的主要途径；但由于征地补偿在土地出让收入中的比重大幅下降（2011年辽宁、浙江、河南分别为10.37%、2.91%、12.99%，比2007年下降了1/3），再加上农民意识的不断提高，对提高补偿的呼声日渐高涨，在补偿价格上的分歧及其引起的已成为当前社会的不稳定因素之一。从促进社会和谐的角度看，有必要对现有的土地供应制度进行完善。

（四）土地利用效率低下

既有制度强化了地方政府的征地冲动，造成城市建设用地增长过快。2000—2010年，我国城镇建成区面积增加了64.45%，而城镇人口仅增加了45.9%，城镇人均建设用地面积133平方米，远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平，这与我国耕地资源紧张的国情很不适应。不仅如此，城市向外扩展时经常有意避开农村居民点， 形成了“城乡结合部”现象，违法建设普遍，小产权房盛行，集体园区无序等。

二、历史回顾与地方探索

（一）历史回顾

1956年社会主义改造完成后，基本确立了我国的土地所有制，并在1982年的宪法中进一步明确，尽管后来农村和城市土地市场改革不断推进，但所有制形式并未发生根本变化。纵观建国以来，集体土地大规模转用有三个时期：

一是“三线建设”时期。在1964—1980年期间，国家在三线地区共审批1100多个中大型建设项目，这些项目绝大多数远离城市，分散在农村地区，但多数利用国有山地、林地，少量涉及到农村土地征用的，被征地农民能以合同工的形式获得在企业工作的机会，有的甚至能转为正式工，基本实现了土地城镇化与人口城镇化的同步。

二是“切块设市”时期。1984年之前，我国实行“切块设市”，即根据当时的标准，将农村地区一次性纳入城市，“块内”为城市地区，“块外”为农村地区，实行不同的户籍、土地、公共服务等制度，尽管切块设市加剧了城乡分割，但此过程中土地和人口城镇化基本同步。

三是“土地储备”时期。1986年以后，我国逐步推行土地有偿使用，1990年代中期开始试行土地储备制度，形成了代表性的青岛、武汉、南通等模式，到2001年已在全国普遍推开，并在2007年底国务院出台了《土地储备管理办法》进行规范。在这一时期，尽管原集体土地使用者在土地转用时会得到一定补偿，但这种补偿相对于巨大的土地增值收益来讲通常被认为是比较低的，并且后续就业、社保、养老等问题解决有限，此时土地和人口的城镇化进程不再同步。

综上所述，单就土地从农村向城市的转移过程而言，前两个时期没有出现突出问题，要归功于基本做到了土地和人口的同步城镇化（或非农化），而在第三个时期两者不再同步，特别是2004年以后城镇化的速度快、土地转用规模大、价格高，导致政府没有足够的能力去很彻底地解决好被征地农民的安置问题，问题日益突出。

（二）地方探索

为破解这些问题，各地都在积极探索绕开征地，让集体土地直接参与城镇化的路子，形成了多种典型模式，本文将其概括为“四老四新”。

四老：包括以“土地股份合作制”为特征的南海模式、以“规划区内外转权让利、保权留利”为特征的苏州模式、以“建设用地使用权流转”为特征的芜湖模式、以“集体建设用地直接入市”为特征的顺德模式。“四老”主要面向的是“工业化”的问题，是自下而上的实践，主要发生在中小城市。

四新：包括以“集体土地建设保障性住房”的北京模式、以“宅基地换房”为特征的天津模式、以“还权赋能、三保障两放弃”为特征的成都模式、以“房地分离、二次开发”为特征的深圳模式。“四新”主要面向的是“城镇化”问题，是中央批准的地方试点，主要发生在大城市。

总体来看，由于当前面对的主是城镇化的问题，因此“四老”的借鉴意义已经不大。“四新”一般要求地方财力较强、土地价格较高、土地指标紧张等，因此尚不具有普遍推广的条件。“四新”本质上是政府放弃（部分）垄断利润，与村集体（包括村民）“分钱”或“分地”，由于级差地租的存在，每一个案例中的“钱”和“地”都是不同的，“一事一议”的交易成本较高。

三、“城郊先行”的必要性

（一）以城郊为突破，符合渐进改革的逻辑起点，有助于各方达成共识

土地制度是牵一发而动全身的重大问题，大多数学者推崇的“允许集体土地直接入市、实现城乡同地同权同价”只是一个终极目标，一下子放开所有集体土地很可能引发地方政府抵触、土地兼并等诸多问题及不可预见的风险，还不具备实施的社会基础，因此只能延续渐进改革的逻辑。而城郊由于级差地租的存在，土地价格高，增值收益大，各方都有参与土地活动的热情，协商和回旋余地大，只要能把利益的边界定好、分配好，就有可能形成制度化的途径。而那些远离城市的集体土地则还不具备市场化的条件，放开交易还不具有可行性。

（二）以城郊为突破，有助于释放土地资本潜力、减少政府投资无偿外溢和负外部性，符合增量改革的逻辑起点

我国土地制度改革的历程是不断发掘土地资产价值并将其向资本转化的过程。城郊由于其良好的区位，其土地资本价值已经显现，然而受制于土地制度，这一规模巨大的资本潜力难以释放。不仅如此，城郊集体土地被排除在“体制外”，在基础设施配套较为完善的国有土地周边，都有大量利用无序的集体建设用地（如小产权房、乡镇工业大院等），导致政府投资大量外溢，造成很大的损失，并且周边集体土地的无序也会降低国有土地的吸引力和价值，这几乎形成一个负反馈的循环，导致政府在解决郊区土地问题上的能力进一步下降、补偿进一步降低（相对的）、问题进一步增多。以城郊为突破推进，将产生远高于城市地区、其他农村地区的增量红利，而增量红利的存在，将有助于缓和各方分歧，也不会引起存量主体的阻碍，符合增量改革的逻辑起点。

（三）以城郊为突破，有助于抓住的窗口期，增强城镇化的土地资源保障能力

城郊是城镇化边际增长地区，由于其在城镇化进程中有巨大的增值收益而处在推进改革的窗口期，待城镇化完成后，则改革的条件就不再具备。当前，高房价已成为推进城镇化的重要障碍，大量待转移人口在城里买不起房，而与此同时城镇化产生了郊区新富阶层，这种趋势持续下去，很可能会导致城镇化不仅没有成为促进经济的动力，反而成了扩大差距的利器。以城郊为突破，通过调整产权关系来调整利益关系，形成权利与责任基本匹配的城郊土地产权结构，将有助于增强城镇化的土地资源保障能力，促进城镇化健康发展。

四、“拓权调能延利”的总体思路

（一）原则方向

市场化。要通过对产权的合理组合和适当规定，使土地交易中有一个可遵循的边界，各方利益都能实现，而不是人为地认为土地补偿过高或过低。

资本化。城郊土地的使用功能弱于资本功能。对于城市郊区集体土地制度的改革过程中，要始终特别注意突出这一特点，政策设计上应以增强土地资本化能力为主要方向。

多元化。由于城乡土地价差巨大，“一步走”利益难以协调，必然“分步走”，这就要求这个阶段城市土地所有制形式是多元的，可能存在一种有别于、介于城和乡之间的“城郊”土地所有制形式，而但城镇化基本完成时，则会逐步统一，实现同地同权同价。

（二）基本认识

土地制度调整核心在于产权，关键在于妥协。“四新”实践的问题在于没能在产权层面清晰界定各主体的利益边界。而如果仅对存量产权的重新调整，难以从根本上解决政府不愿放弃垄断、政府和村集体缺少信任、地方财源无法接续三大问题。而在一些地方的调研发现，主要利益相关方的核心诉求：（1）相比于土地财政，地方政府更关注土地的抵押权，及以此从银行的融资；（2）村民更向往稳定增长的长期收益，而不局限于高额的短期收益；（3）在有效规范的情况下，理论上政府也希望获得更长期稳定的土地收益。

基于此，演绎出以下几点认识：（1）假设一：只要保证地方政府对土地的抵押权，就能延续土地、财政、金融“三位一体”的模式，地方政府的财政状况就不会受到大的影响；（2）在现有集体土地产权结构中调整、拓展出发展权，赋予抵押功能，并归政府所有，就能满足“假设一”；（3）具有抵押功能的发展权，不仅有助于显化城郊集体土地的资本价值，还能促使政府经济人和政治人角色的分离，从而增强农民对政府的信任感；（4）由于赋予了城郊集体土地抵押功能，所以出现了增量红利，政府有可能愿意部分放弃垄断；（5）延长支付安置补偿年限符合政府诉求，而长期稳定增长的收益也符合农民诉求，因此，在农民继续持有土地使用权的前提下，不会排斥延长年限的方案；（6）在集体推进之前，代表公共利益的政府必须先以适当形式介入集体土地的产权集合，不然政府角色会因缺少法律依据而备受质疑，甚至影响稳定；（7）现有归村集体的所有权太强，权利和义务很不匹配，并使政府处在非常尴尬的位置，未来应该适当弱化，而调整出去的部分应该归于义务较大的政府所有（发展权中）；（8）现在的征地转用制度本质上是发展权的许可制，政府确实是“发展”土地的主要责任人，因此将发展权明确、独立出来，并归政府所有，不存在争议。

（三）拓权

对城郊集体土地的产权内涵进行拓展，赋予其可已抵押的、归政府拥有的发展权，从而形成改革红利来弥合各方分歧。发展权由两部分来源：一是既有产权结构的存量调整，从弱化的所有权和使用权中各拆出一部分（图1a）；二是改革带来的增量红利，包括赋予城郊集体土地抵押功能带来的收益（图1b）和“管控”范围增加可能使未来以较低的价格征地而带来一部分收益（图1c）。

（四）调能

通过对城郊土地产权关系的调整，形成“权责匹配”的新型产权结构，让相关主体在产权层面取得清晰边界并各得其所。

弱化所有权（村集体）。这是实现同地同权的第一步，不仅可为今后农村营造良好氛围，也可规范所有权主体（村集体）与使用权主体（农民）争利的行为。此外，对政府来讲，应保障的是农民而不是村集体。弱化所有权，就是要将所有权利减少到与村集体承担的义务和提供的服务相适应的水平，并部分转移到农民的使用权中，这样就能将村集体与村民利益分开，形成牵制关系。

显化发展权（政府）。简单讲，城市土地与农村土地的权利之差就是发展权，它不仅意味着可以按照城市用地的标准配置交通、通讯、供电、供暖、绿地、医院、学校等基础设施和公共服务设施，更重要的是，在地方政府看来，如果将农村土地的发展权派生出来，则意味着其可以像城市土地一样可以抵押，这将有助于充分挖掘土地的资本属性，最大限度地盘活土地资源。

虚化使用权（实际使用者）。允许城郊土地直接进入城市建设后，使用权本身和实际的使用者分离，这样，除了农户以收取租金的形式行使使用权的报酬外，实际使用者往往也获得了一部分消费者剩余，虚化使用权就是要把这部分消费者剩余挤掉，并转移到政府拥有的发展权重中，增强土地发展权的融资能力，并最终以延利的形式返还给农民。

强化收益权（农民）。虚化使用权并不意味着对农民权益的剥夺，相反地，要通过强化收益权来保障农民权益，强化收益权的途径是通过年租、分期支付等多种形式让农民获得稳定、持续并相对丰厚（市场为基础）的报酬。

（五）延利

对于确实需要政府征地的，可采取延长安置补偿支付年限的方式，从而既解决了政府当期资金困难，也满足了农民更关注持久收益的需求，在操作中可将收入增长、通货膨胀等因素按一定的增幅分期支付，从而充分调动农民的积极性，“延”利在本质上是政府利用自身信用的利息，实现了以时间换空间。

五、具体做法

（一）封闭运行

实际操作中，首先需要明确“城郊”的边界，太小则会出现目前城市边界不断调整中出现的反复拆迁等问题，太大也没有意义。建议面向2030年城镇化基本稳定时，从全国层面充分考虑城镇发展、产业发展、耕地保护、生态保护等，一次性划定永久的、刚性的城镇发展边界作为外边界，城市建成区边界作为内边界，内外边界之间即为封闭运行的“城郊”，实行有别于城市和农村的第三种土地所有制形式，先行改革后允许直接参与城市建设，外边界以外的集体土地严禁以任何方式参与城市建设。

（二）分类指导

近期城郊土地直接参与城市建设主要有保障性住房、工业园区、基础设施和公共服务3类。由于保障性住房重在房屋使用权而不是土地的增值，因此，可按照“政府主导建设、村集体主导管理、农民个体运营”的思路允许城郊集体土地参与保障性住房建设，在不改变土地性质的前提下为农民增收提供了一条稳定的渠道。由于当前政府对工业用地的态度是获得持久的现金流，并不关注工业用地土地升值，因此，集体土地直接建设产业园区也无太多障碍，应加强政府的指导和参与，可通过政府信用来提升园区品质，并加强对失地农民的培训，扩大其在园区中的就业机会。基础设施项目和公共服务项目是政府负担较大的领域，引入集体土地参与建设时，可探索“延”利方式，并且项目的就业岗位应优先安置农民。

（三）房地分离

土地和房屋的连带关系成为土地制度改革中的难点，“房地分离”在现行房地合一登记体系下，其实施还需要相关的制度跟进。房地分离是解决目前城市郊区（包括一些城中村）既有土地问题（如小产权房）的必然途径，也是推进土地证券化等下一步改革尝试的基础。应在保证房屋拥有者房屋权利的前提下，实施补交地价（相当于购买发展权），或者由政府将这些土地作证进行抵押融资，这样可以最大限度地避免土地资本的闲置。

（四）安补分离

在一些地方了解到，目前在征地中，郊区农民“得陇望蜀”更关注安置问题，如通过安置将失地农民锁住，就不会大量涌入城市引起社会问题。建议将安置和补偿在形式和内容上进行分离，其中，补偿将以货币化的方式支付，安置则通过就业、纳入城市社保，以及探索及留用地、安置房、土地权益书、作价入股等以地安置模式，改变目前一次性发放征地补偿安置款的方式。

六、相关建议

（一）完善“第三空间”的法律法规基础

调整宪法和土地管理法中关于土地基本制度的相关表述，将城郊土地作为不同于城市土地和农村土地的第三种形态，具备区别于二者的土地权属束，从而解决在制度和法律层面的制约，形成一个封闭的、刚性的“第三空间”，作为推进城镇化的土地制度改革的突破口。

（二）降低地方政府融资的杠杆率

高杠杆率是政府投身土地活动的重要诱因，降低杠杆率可在很大程度上降低政府参与土地活动的积极性，可提高政府放弃土地转用垄断的可能性。从长期来看，降低杠杆率也是防范和控制地方政府融资平台风险的必然要求。应提高以地方政府财政收入为依托的授信贷款门槛，适度降低政府土地抵押贷款中贷款额占评估地价的比例。

（三）积极探索推行“短产权房”试点

高房价提高了城镇化成本，正在成为制约城镇化的重要方面，高房价提高了政府征地意愿和能力，同时也增加了政府征地难度，特别是增加了改革中各方利益的协调难度。降低产权年限，有助于减小交易中的利益分歧和促进交易达成，因此，建议可在部分地区开展试点进行适当探索，为产业结构调整、用地结构调整、社会结构调整留下足够的弹性。

（四）果断叫停指标等“虚体”土地交易

目前各地在破解城市用地难题时较为常见的是增减挂、地票、指标等“虚体”土地交易。由于土地整理形成的土地生产能力低于平均水平，如果其产生的耕地指标可以增减挂钩的话，必然会降低总体的农业生产能力，其本质是通过减少生态用地来增加建设用地，并且在这个过程中，农业用地尽管面积上没有减少，但产能却下降了，因此应果断叫停。今后的方向是要鼓励以土地实体为依托的各类产权交易，其优点在于便于管理，有助于提高政府宏观调控的效率，同时也可避免“一窝蜂”形成的泡沫。

（刘保奎，国家发展改革委国地所副研究员）