行政复议责任机制问题与其完善

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本文作者：张胜利作者单位：北京大学

问题之一:法律责任概念与归责原则。行政复议法律责任概念是我们研究法律责任制度的基础和出发点，混沌不清的概念往往导致制度设计的失误以及复议实践中问题。《行政复议法》第六章规定法律责任制度，其中第34、35、36、37条具体规定了承担责任主体、承担责任事项以及承担责任形式等，但并没有明确地规定定义。从法律关系主体角度看，似乎行政复议法律关系主体均不承担任何责任，而是由行政复议机关、被申请人相关负有责任的工作人员承担法律责任。法律责任则是法律的强制性在法律规范中的直接体现，它以国家强制力为保障，是违反法律者必须承担的不利法律后果。⑤法律责任存在必须以责任追究制度作为基础和保障，达到监督法律得到正确地实施，而责任追究制度落实又必须是设计相关归责原则，以归责原则作为评断责任承担的标准，使行政复议责任承担者明确责任内容，使责任实施者追究责任时依据明确，同时归责原则也具有指导性作用。遗憾的是，在《行政复议法》以及《行政复议法实施条例》并没有明确地规定责任追究归责原则。

问题之二:构成要件与责任承担主体。构成要件是法律关系主体承担法律责任的必要条件以及法律责任的核心内容。通常包括责任主体要件、行为要件、法律规定要件。只有在完全具备上述3个要件的情况下，法律关系主体才承担法律责任，缺少任何一个条件，都不构成法律责任。行政复议法律责任构成要件是判断法律责任是否成立的重要标准，也是追究行政复议法律关系主体责任的主要依据。但是《行政复议法》以及《行政复议法实施条例》并没有法律责任构成要件相关规定。现行法律并没有规定行政复议机关、被申请人作为行政主体应承担法律责任。行政复议机关、被申请人实施或者参与行政复议活动的责任直接落到直接负责的主管人员、其他直接责任人员以及工作人员身上。现行法律责任制度并没有区分行政主体对外责任以及工作人员对内的责任，承担责任主体规定不甚合理。

问题之三:责任追究启动主体与责任追究主体。《行政复议法》第38条规定:“行政复议机关负责法制工作的机构发现有无正当理由不予受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。”《行政复议法实施条例》第65条规定:“行政机关及其工作人员违反行政复议法和本条例规定的，行政复议机构可以向人事、监察部门提出对有关责任人员的处分建议，也可以将有关人员违法的事实材料直接转送人事、监察部门处理;接受转送的人事、监察部门应当依法处理，并将处理结果通报转送的行政复议机构。”依据该规定，责任追究启动主体是法制工作机构，发现有违反行政复议法律规定的情形，负有向有关行政机关提出处分建议的职责。在《行政复议法》中，并没有明确“有关部门”。依据《行政复议法实施条例》第65条规定明确了“有关部门”是指人事、监察部门。上述条文规定法律责任的责任追究启动主体和责任追究主体。复议制度设计的责任追究启动主体是行政复议机关的法制机构，可能主要是考虑该机构具体承办行政复议案件，能够及时地发现违法行为或者不当行为，并且不受自身利益的限制，容易做到公正裁决，可以适时地启动责任追究机制。在行政复议实践中，却由于不具有独立法律地位的内设部门，即法制机构对本行政机关及其工作人员的违法行为向负责本行政机关的人事、监察部门提出处理建议，无异于有“损害本机关声誉之嫌”。作为行政复议机关的法制机构在没有获得本机关负责人同意的情况下，是不可以为之的。行政复议机关的法制机构对向其他行政机关提出处理建议也没有任何积极性和主动性，同时行政复议机关的法制机构与责任追究主体之间不存在直接行政隶属关系，即使提出处理意见，人事、监察部门也有可能忽视、搁置处理建议。虽然《行政复议法实施条例》明确责任追究主体是人事、监察部门，但是其行使追究职责，即做出处理决定的来源信息主要是行政复议机关的内设法制机构提供违法的事实材料和提出的处理意见。人事、监察部门追究法律责任“不告不理”原则，当然也不具有主动性，由于责任追究启动主体本身存在缺少积极性、法律地位非独立性等，作为行政复议责任追究主体很难发挥责任追究主体的作用。

问题之四:责任追究程序与责任承担种类形式。依据《行政复议法实施条例》第65条规定，行政复议机关法制机构应该向人事、监察部门提出处理建议或者将有关人员违法的事实材料直接转送人事、监察部门处理，但在涉及接受建议的人事、监察部门应该在多长时间内做出处理决定，采用处理何种程序，处理决定是否必须以行政复议机关的法制机构建议为准，有关人员对处理不服，如何救济以及途径等程序性问题均无任何具体规定，在行政复议责任追究实践中，因无程序规定而无法具体操作问题。《行政复议法》及《行政复议法实施条例》规定主管人员、其他直接责任人员以及行政复议机关工作人员承担责任作为承担责任的主体以及承担责任形式，但是法律规定的种类形式单一，仅仅规定行政责任和刑事责任，行政责任也仅仅规定了行政处分。行政复议机关、被申请人作为行政主体应承担法律责任种类形式并没有规定，申请人承担责任的形式包括行政处罚和刑事处罚，也并没有区分自然人和组织区别等。

行政复议法律责任制度完善思考:行政法治理论是现代法治国家确立行政法律责任制度的理论基础之一。行政法治理论要求行政权力的运行要受到监督和制约，行使权力的主体必须依法承担违法行政所产生的法律责任。人们通常所说的“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”作为法制的基本要求，实质上已经蕴涵了法治的全部内容。⑥现代行政法除服务社会的功能外，主要是以控制行政权力为基本功能，其也以行政权、行政行为和行政责任作为基本结构，针对上述现行行政复议法律制度存在的问题为分析点，与行政复议制度其他改革相配合，提出法律责任制度完善以下思考。

(一)法律责任概念

实际上就最广义的层面来看，行政责任意味着政府机关及其工作人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务。从这个角度上讲，行政的责任意味着政府的社会义务。而狭义上的行政责任即是指我们所说的行政主体的行政法律责任。⑦通常根据违法行为的性质不同，可以把法律责任体系分为民事责任、刑事责任、行政责任和违宪责任。行政责任实际上是一种行政法律责任，行政复议法律责任是行政法律责任的一种形式，是行政法律责任在行政复议法律活动中的具体表现形式。关于行政法律责任学说，行政法学界主要包括行政主体说、行政法律关系主体责任说、行政相对人责任说、违反行政法规说。行政主体说认为行政法律责任的承担主体是行政主体，不包括相对人，有学者认为行政法律责任是行政主体及其执行公务人员因行政违法或行政不当，违反法定职责和义务而应依法承担的否定性的法律后果。⑧也有学者认为行政法律责任是指行政主体和行政人员因违反行政法规范而依法必须承担的法律责任，它主要是行政违法引起的法律后果。⑨行政法律关系主体说认为行政法律关系主体是承担行政责任的主体，既包括行政主体，也包括相对人。⑩行政相对人责任说认为行政法律责任是指行政相对人违反行政管理法规应承担的法律后果。违反行政法规说认为行政法律责任是指因违反行政法责任而应承担的法律责任。上述行政法律责任观点中，各种学说均具有一定的合理之处，但也存在不全面之处。行政相对人责任说显然不全面，将行政法律责任承担的主体限制在狭窄的范围内，即仅仅是相对人而忽略了行政主体。违反行政法规说比较全面地阐明了行政责任承担的原因，但是没有突出行政责任承担主体，使责任主体与行政责任脱离。行政主体说虽然突出了行政主体说承担责任的主体，但是承担责任的主体仅仅限于行政主体而没有行政相对人。行政法律关系主体责任说比较全面地概括了行政责任承担的原因以及承担的主体范围。为了保障行政复议法律关系主体均能够履行其职责或者义务，笔者认为行政复议法律责任概念应采取行政法律关系主体说，即法律责任承担主体既包括行政复议机关、被申请人，也应包括申请人。行政复议法律责任是指在行政复议过程中，行政复议法律关系主体以及工作人员不履行行政复议法律规定的职责或者义务，构成行政复议违法或者不当而应承担的否定性法律后果。对这一概念的理解应注意以下三点:一是法律责任承担者是行政复议法律关系主体，可以是行政复议机关、被申请人或者申请人，即采取广义行政法律责任概念;二是存在违法或者不当行政，行政复议法律关系主体承担不利的法律后果原因是由于其存在违反行政复议法律规范的行为，包括违法，即实体违法和程序违法，也包括不当行为。行政复议法律关系主体对其违反行政法律规范的行为承担不利后果;三是承担不利法律后果应由不同层次组成，行政复议法律关系主体是对外承担不利法律后果的主体，包括行政复议机关、被申请人以及申请人。在行政复议机关、被申请人承担不利法律后果后，行政复议机关工作人员、被申请人工作人员存在违法行为或者不当，他们也需要对内，即所属行政机关承担基于职务委托上的行政责任，承担不利的法律后果。

(二)归责原则

归责原则实际上是确定实施行为承担责任的依据。归责原则是法功能的集中体现，它指导着具体法规的制定，是形成完整法律体系的基石之一。行政复议法律责任归责原则是指在行政复议活动中，判断某种行为是否承担法律责任和如何承担法律责任的基本标准。行政法律责任归责原则的理论模式通常包括违法归责原则、过错归责原则、无过错归责原则等。归责原则通常决定承担责任的范围以及反映了法律责任制度的价值取向和政策，行政复议法律责任追究归责原则也体现了行政复议法律责任的价值取向和政策。行政复议法律责任归责原则具体构建应为违法原则，主要理由是:一是行政复议法律关系主体在行政复议活动中，依据行政法治的原则，必须按照行政复议法律规定实施以及参加行政复议法律活动，依据法律实施行为是依法行政的必然要求;二是行政复议活动中，法律已经预先设定行政复议法律关系主体的职责(义务)标准，这些职责(义务)是行动的指南，违反这些标准就是违反行政复议法律规定;三是行政复议制度是提供相对人行政救济以及监督行政机关依法行政的法律制度，行政复议机关及工作人员、被申请人以及工作人员均必须依法行政，依法实施行政复议活动以及维护行政复议的法律秩序，归责原则的价值取向和政策是行政复议机关及工作人员、被申请人及工作人员不可以违法。确立违法归责原则是行政复议法律责任制度的当然责任追究原则，违法原则主要是针对行政复议法律关系主体中的行政复议机关及工作人员、被申请人及工作人员要求依法行政。违法原则当然也适用申请人，申请人在参加行政复议活动中也应遵守行政复议以及相关的法律，否则也承担相应的法律责任。

(三)构成要件

法律责任构成要件是衡量行政复议法律关系主体承担法律责任的尺度和标准，只要符合行政复议法律责任构成要件，行政复议法律关系主体就应承担相应的法律责任。通常认为行政复议法律责任构成要件主要包括主体要件、行为要件、法律规定要件。主体要件是行政复议法律责任承担必须具备的主体条件。法律责任主体包括行政复议机关、被申请人以及申请人。行为要件是行政复议法律责任构成要件的核心，行为要件由职务行为和非职务行为构成。职务行为是指行政复议机关以及被申请人在行政复议活动中实施的职务行为以及与职务有关行为，这些行为存在违法或者不当。非职务行为是指申请人在行政复议活动中违反行政复议法律规定的行为。法律要件是指“有法律规定”，即现实存在的所有关于行政复议法律责任的法律、法规和判例等，承担法律责任必须确定法律规定。行政复议法律责任构成要件三者必须同时具备，缺一不可，同时也应存在免责事由，即使符合三要件要求，如特殊免责事由，可以免除行政复议法律关系主体的责任，但是通常必须是法律明确规定情形。

(四)责任主体

通说按照行政责任范围的不同可以分为内部行政复议责任、外部行政复议责任。内部行政复议责任是指行政复议机关及其工作人员、被申请人及其工作人员因其行为违法或者不当造成损害，而对行政机关和国家所负的法律责任。外部行政复议责任是指行政复议机关以及被申请人违法造成行政管理相对人的损害后果，依法承担的行政法律责任。行政复议机关、被申请人违反行政复议法律，这些行政主体是承担违反行政复议法律责任的当然主体和法律主体。只追究行政主体(行政复议机关以及被申请人)的法律责任，而不追究行政复议机关工作人员、被申请人工作人员的法律责任是有失公平的，也不利于行政主体工作人员的管理。追究行政复议机关工作人员、被申请人工作人员的法律责任而不追究行政主体的法律责任不仅有失公平，而且是责任主体规定缺位。完善行政复议法律责任的对外、对内承担主体，即行政主体(行政复议机关以及被申请人)承担对外行政复议法律责任以及相应的法律责任种类，同时也明确规定作为行政主体的行政复议机关工作人员、被申请人工作人员由于故意或者过失而导致行政复议活动违法应对内承担行政法律责任，这样可以完善行政主体以及工作人员的行政复议责任承担主体的范围，明确各自责任。

(五)追究启动主体

行政复议机关的法制机构作为启动责任追究主体存在“损害本机关声誉之嫌”以及缺少独立法律地位问题，在行政复议机关内设法制机构作为行政复议责任追究启动主体的同时，应增设其他的追究启动主体，扩大责任追究主体的范围。在理论上讲，责任追究启动主体必须是与行政复议活动公正性结果具有一定的利害关系的。与行政复议决定具有直接利害关系的主体是行政复议当事人，即申请人、被申请人以及第三人。因而应增加行政复议当事人作为责任追究启动主体，主要理由:一是从行政复议当事人角度进行监督行政复议机关，提供有关行政复议机关及工作人员违反行政复议法律规定的材料，启动责任追究程序，行政复议当事人更具有主动性;二是增加责任追究启动主体种类，有利于行政复议法律责任追究程序启动频率;三是可以部分弥补由于行政复议机关内设法制机构自身存在的缺陷问题。

(六)追究主体

依据《行政复议法实施条例》规定，人事、监察部门作为责任追究主体，依据责任追究启动主体提供的材料以及建议，做出处理决定而将处理结果通报责任追究启动主体。从现行行政复议实践上，人事、监察部门的被动处理机制效果并不理想。依据一般管理原理，责任追究主体与被追究责任者之间通常必须存在某种监督关系以及不存在利害关系，并且责任追究主体拥有相应的职权和职责，只有具有法律上监督地位组织作为责任追究主体，才可能有效地履行追究责任者的法律职责。有研究者认为有权追究行政复议机关责任的主体多为该复议机关的上级主管机关，但是鉴于“自己做自己案件的法官”的弊端，不妨采用与复议机关无利害关系的第三者，如法院来追究复议机关法律责任的建议。瑏瑣我们赞同由没有利害关系的，具有相关职权的第三者作为针对行政复议法律责任追究主体。建议不仅增加法院作为行政复议责任追究主体，同时也应增加同级人大作为行政复议责任追究主体，主要理由:一是同级人大以及法院本身具有监督行政机关职权与职责，由同级人大以及法院实施责任监督符合我国现行权力分配运作体制;二是同级人大以及法院作为责任追究主体，从职权以及职责、权力监督与管理、主动性上均要优于行政机关内部的人事、监察部门;三是同级人大以及法院是作为一种外部监督主体从公信力以及公正性角度，大大地优于行政系统内部人事、监察部门实施被动监督。

(七)责任追究程序

程序是实体制度得到落实的路径和形式，法律责任追究制度必须建立相应的程序制度，以保障责任追究制度的实施。构建双渠道行政复议责任追究机制，即人大以及法院监督途径，由同级人大承担法律责任追究主体必须明确规定责任追究程序，否则使行政复议责任追究无法落实。同级人大接到有关人员违法的事实材料或者通过监督和检查发现存在违反行政复议法律规范事实，通过制定相关责任追究的程序，实施行政复议责任追究，如规定同级人大受理和审查期限，并告知责任追究启动主体案件受理。从案件受理之日起，规定处理期限，特别是行政复议有关人员具有权利说明情况，应包括告知、陈述意见、说明理由等正当程序要素。同级人大履行监督职责主要有两个途径:一是行政复议的当事人、行政复议机构作为启动责任追究的主体主动申请有关机关履行追究责任，提供行政复议责任追究材料;二是依职权履行追究责任，同级人大可以通过工作检查、汇报、调查等途径获得有关资料，主动履行职责采取追究行政复议责任人。法院监督主要通过行政诉讼的形式，通过修改行政诉讼法或者司法解释的方式，增加违反行政复议职责的内容可以纳入行政诉讼范围，增加行政复议不作为之诉类型，保障行政诉讼原告行政诉讼权利。同时我们并不赞成由法院主动启动追究责任程序，法院在办理行政复议案件的仍然应遵循不告不理原则，在作为监督行政机关主体时，仍然不可以主动追究复议机关的责任，以保持法院中立性的立场。

(八)责任形式种类

分类是为了科学地说明对象，可以说，没有分类就没有科学。事物的多质性决定事物特征的层次性与立体性，每一个事物都是一个立体结构，从不同的角度会展现出不同的特征。瑏瑤行政复议法律责任分类，有利于我们认识和分析法律责任。法律责任形式主要包括两种形式:补救责任、追究违法行政机关以及工作人员法律责任。补救责任是指行政复议法律关系主体采取必要的措施，补救由于违法或者不当行为造成的影响，如承认错误、赔礼道歉、履行职责等。追究违法机关以及人员法律责任是指行政复议机关、被申请人以及工作人员应承担的行政处分等责任。依据现行行政复议法律规定，主管人员、其他直接责任人员以及行政复议机关工作人员承担责任的形式只有行政处分、刑事处罚，而行政处分承担责任的形式单一，并没有将不同情形的违法应承担责任的形式囊括，因而并没有真正地体现职权、职责、责任链条之间的一致关系。主管人员、其他直接责任人员以及行政复议机关工作人员承担的责任形式应与行政机关主体工作人员的一般行政承担违法的责任相同，包括通报批评或者责令检查、承认错误或者赔礼道歉和行政处分、追偿损失、刑事责任，并应用法律的形式予以明确地确定。而行政复议机关、被申请人作为行政主体应依据行政复议违法的情形而应承担法律责任的形式包括通过批评、承认错误或者赔礼道歉、恢复名誉，消除影响、履行法定职责、撤销违法、纠正不当、恢复原状以及赔偿损失等，上述形式可以单独使用，也可以合并使用，也应用法律的形式予以确定。申请人责任承担的形式也应区分自然人和组织，而承担行政处罚以及刑事责任的形式有所不同。