“土地财政”面临重要拐点

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近一段时期以来，随着中国名义GDP增速的走弱，以及房地产调控的常态化，地方政府土地出让金收入大幅放缓，多年来给地方政府创造出巨大资本盛宴的“土地财政模式”正面临重要拐点。

5月24日，国务院批转了发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中提到的加快推进财政体制改革，特别是解决新型城镇化进程中的土地财政问题将成为新一轮改革的重中之重。

事实上，近一段时期以来，随着中国名义GDP增速的走弱，以及房地产调控的常态化，地方政府土地出让金收入大幅放缓，多年来给地方政府创造出巨大资本盛宴的“土地财政模式”正面临重要拐点，这意味着中国“土地财政”转型已经势在必行。

在中国“土地财政”依赖模式难以为继，“土地财政”盛宴即将结束的大背景下，积极推动建立财政收支平衡大框架，合理划分各级财权和事权，推动分级债务管理，同时尽快修订《预算法》，允许地方政府发行市政债，让隐性债务阳光化将成为新一轮财政改革的大方向。

一般而言，人们所说的“土地财政”不仅包含与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税等等，更包括与土地有关的政府的非税收入，如土地租金、土地出让金以及抵押土地获得的借贷收入等。特别是为了规避人民银行不允许地方政府直接从银行贷款的规定，地方政府的应对办法是成立各种政府性公司，为城市的基础设施投资、大宗项目投资进行融资贷款，获得贷款的工具就是政府储备的土地，这部分由土地抵押所带来的隐形收益长期并未被计入土地财政之中。

回顾中国改革开放30年多来的财政体制变迁，其实质就是处理中央政府与地方政府之间，以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度，核心问题是明确各级政府之间支出责任和收入划分，以及转移支付制度等。1994年的分税制改变并不彻底，一个突出的问题是基层财政的困难，表现为财权重心上移而事权重心下移，造成财政收支不匹配。1994年税制改革以来，地方财政收入占比从1993年的78%稳步下降至2011年52.1%的水平，而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府“财政收支倒挂”现象比较严重。

由于“一级政府，一级事权，一级财权”的制度设计势必驱动各级政府以本级财政利益最大化为目标，尽量增加财政收入。同时《土地管理法》虽然规定“国家依法实行土地有偿使用制度”，但如何有偿使用，以及土地出让金如何收取，由谁来收取，收取额度如何，甚至土地出让金如何分配和使用等等一系列问题都没有在《土地管理法》中详细加以描述。

目前，中国地方政府财政收入来源主要包括三大部分：预算内财政收入、预算外财政收入和政府性基金收入。预算外收入中占比最大的是土地出让金收入。从预算角度来看，我国的分税制在实施中并未取消预算外资金的存在，当税收收入增长难以弥补大量支出的压力时，面对财政赤字，各级地方政府就尽可能通过扩张预算外收入和体制外收入来增加自己的可支配财力。2003年以来，“土地财政”逐渐成为地方政府收入的一个主要来源。2003～2012年问，土地转让金与地方本级财政收入的比例平均为50%，2010年最高，达到72%。

“土地财政”具有较高的杠杆率，在现行土地制度下，地方政府对土地资源配置起着绝对控制和支配作用。由于土地出让金可使地方政府将以后50～70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府运用各种手段多卖地、快卖地、早卖地、贱卖地，甚至不惜顶风违法用地。2011年，国家土地总督察办公室的第4号国家土地督察公告称：“有的省份基本农田保护面积已逼近规划目标，有的省份耕地后备资源不足”；“13个省（区）违法占用耕地超过1万亩。”而严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。地方政府通过土地融资“以小博大”，通过设立地方融资平台等方式推动地方投资建设，保持地方经济高速发展和各项投资项目支出，也积累了庞大的债务规模和融资利息偿还金。

然而，近两年越来越多的事实表明，中国的“土地财政”依赖模式已经难以持续，“土地财政”转型面临重要拐点。首先，地方政府的债务风险不断攀升。金融危机以来的大规模财政刺激计划，以及信贷宽松相应推升了中国政府部门，特别是地方政府的债务杠杆率。例如东南沿海的一些县市，基础设施建设投资每年高达数百亿元，财政投入仅占10%，土地出让金约占30%，60%靠土地抵押从银行贷款融资。国家审计署2011年审计结果也显示，截至2010年底，地方政府性债务余额达107174.91亿元，其中政府负有偿还责任的67109.51亿元，而地方政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额达25473.51亿元。

但是另一方面，以地方政府为主导的城镇化战略提速也给地方政府带来了非常大的财政压力。据相关测算，“十二五”期间城镇化催生的地方政府公共投资规模将达30万亿元，根据2013年预算草案报告，2013年地方财政收入合计11.5427万亿元，地方财政支出总量为11.8927万亿元，地方财政收支差额达到3500亿元。在地方政府财力有限的情况下，巨额投资资金从何而来一直是一个大难题。

去年以来随着名义GDP增速走弱，税收收入增长大幅放缓，土地出让收入跌幅则更大，地方政府土地相关收入正在持续下降。2012年土地出让金占地方财政收入的比重降至27%，其中净收入占比仅为5.9%，加上土地相关税收收入，2012年政府土地相关净收入仅占财政总收入的20%，比10年前31.7%的峰值水平有显著的下降。

因此，在中国“土地财政”依赖模式难以为继，“土地财政”盛宴即将结束的大背景下，积极推动建立财政收支平衡大框架。合理划分各级财权和事权，推动分级债务管理，同时尽快修订《预算法》，允许地方政府发行市政债，让隐性债务阳光化将成为新一轮财政改革的大方向。