创新农村集体非农建设用地流转模式
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自1999年底国土资源部首先批准安徽省芜湖市开展集体非农建设用地流转试点以来，各地对流转管理进行了有益的探索，初步形成了各具特色的流转模式。分析、比较各模式的利弊，对于创新我国集体非农建设用地流转制度具有重要的现实意义和法律意义。
一、三种基本流转模式
1、规划区内外同等对待，实行“转权让利”的模式。“转权让利”是指在集体非农建设用地流转时，将集体非农建设用地的所有权转为国有，并补办国有土地出让或租赁手续，收取的土地收益大部分返还集体经济组织。这里的“转权”是指通过征地，将集体土地所有权变为国家土地所有权，然后统一出让。这里的“让利”是指对集体非农建设用地转权的同时，依据“谁投资，谁受益”和公平分配的原则，将地租收益按一定的比例让于原土地所有者或使用者、乡镇基础设施投资者。浙江宁波市、温州市、山东威海市、江苏常州市等均采取这种模式。
“转权让利”是一种间接入市模式，其核心内容是“同种产权，同一市场”。无论是规划区内还是规划区外集体非农建设用地的流转，都要求不再保留集体土地所有权，而是通过征收将需要流转的集体土地统一转为国有土地后再进入市场。该模式强调国家作为土地使用权的出让主体地位，严禁集体非农建设用地不经过征收环节直接进入土地市场，以保证政府对土地出让市场的高度控制。即对集体非农建设用地实施“统一征用、统一开发、统一出让、统一规划、统一管理”。但在福建晋江、广东顺德、浙江湖州等新兴中心城镇实践中，形成了“准国有化模式”的特殊情况。该模式下，当地政府首先对城市建成区内的土地按国家征收方式向集体和农民进行了补偿，并按国有土地进行管理，但大部分土地所有权仍为集体所有。其流转也纳入了城镇国有土地流转市场，集体已不能自行决定其土地使用权是否流转、怎样流转，而必须在土地局的统一安排下进行，流转收益主要由当地政府所得。
2、规划区内外同等对待，实行“保权让利”的模式。“保权让利”是指在保持集体非农建设用地所有权不变的前提下，仿照国有土地有偿使用管理的方式，将集体非农建设用地按一定年限通过转让、出租、入股、联营等方式直接流转，土地收益大部分留给集体经济组织的模式。上海嘉定、江苏无锡等均采用这种模式。
“保权让利”是一种直接入市模式，其核心内容是实行国有和集体土地“两种产权、同一市场，统一管理”。所谓“两种产权”，是指城市规划区内，两种土地所有权同时并存，并对其一视同仁，即同质同价，优质优价，劣质低价。所谓“同一市场”，是指国有土地使用权和集体非农建设用地使用权在同一市场上流转。所谓“统一管理”，是指政府把两种建设用地使用权流转纳入一体化管理之中。采用“保权让利”模式，无论集体非农建设用地位于规划区内还是规划区外，无论土地使用者的性质如何，无论是利用存量建设用地还是利用增量建设用地，均可以按照一定程序，在保留集体土地所有权不变的情况下使用符合规划范围内的集体非农建设用地。
3、规划区内外分别对待的模式。该模式对规划区内和规划区外采取了不同的管理办法。对于城市规划区、建制镇规划区范围内的集体非农建设用地，采用“转权让利”的方式；对于规划区外的集体非农建设用地，采用“保权让利”的方式。浙江省杭州市、湖州市等地区采用这种模式。
二、基本模式比较分析
1、从与现行法律的衔接看。《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；《城市房地产管理法》第九条规定：“在城市规划区范围内的集体所有土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿转让。”很显然，“转权让利”的模式能够和现行法律相协调，有坚实的法律基础。而“保权让利”的模式和现行土地法律制度冲突，很难保护流转关系各主体的合法权益。
2、从土地产权的实现看。如果采用“转权让利”的模式，集体非农建设用地只能“先国有后出让”。那么?熏集体土地所有权的独立性和两种土地所有权的平等性就无法体现，最终导致集体土地所有权的处分权能“弱化”、甚至丧失。同样，集体非农建设用地使用权人也不能同国有土地使用权人一样，通过独立处分自己的权利满足其经营和消费需要，以体现土地使用权的用益物权属性。而“保权让利”的模式明确了作为土地所有者的农民集体享有土地交易的主体地位，通过所有权和使用权的分离，让集体非农建设用地使用权按照市场规律合理流转，能很好的体现集体非农建设用地使用权的用益物权特性，保证集体土地所有权真正实现。
3、从与市场经济的关系看。由于土地产权具有商品属性，因此，土地产权的配置应该市场化，市场化要求土地产权可以“借助于商品的各小部分的所有权证书，商品能够一部分一部分地投入流通。”，在保留集体土地所有权不变的情况下，允许集体建设用地使用权直接进入市是市场经济发展的必然结果。可见，“转权让利”的模式符合市场经济发展规律。而“转权让利”的模式与土地资源的资产属性和市场规则不符合，不能发挥市场配置资源的优势，土地流转必将受到限制。
4、从与城市化进程的关系看。根据国际城市化进程的历史经验，当城市化水平达到30％时，城市化进程将呈现加速之势，而我国目前城市化水平正处在30％这一加速点，这表明我国在未来若干年城市化进程将大大加快。城市化主要包括两个内容。一是农村人口转化为城市人口；二是农村土地转化为城市土地。因此，城市化的发展和农村生产关系的变化，要求农村土地逐步城市（国有）化，许多农村集体土地变为城市国有土地是必然的。因此，“转权让利”的模式符合城市化发展的要求。但“保权让利”的模式在利益分配和管理机制上更加灵活，让农民充分享受到了工业化、城市化的成果，降低了在城市化过程中一次性土地使用成本，缓解了政府在城市化过程中必须“先征后用”的资金压力，最终可以推进城市化进程。
5、从政府管理的角度看。山东省威海、广东省深圳、江苏省昆山等市的实践证明，通过转权让利，有利于政府对土地一级市场的垄断和宏观调控，并保证国有土地的纯洁性；有利于落实我国土地的基本国策；有利于处理土地的依法管理与为经济建设服务的关系，促进经济的发展等。而采用“保权让利”的模式，打破了国家对土地一级市场的垄断，必然对国有土地市场有较大的冲击，可能影响国有土地资产保值增值目标的实现。并且增加了国家土地计划、规划的难度，不利于政府对土地的管理。
6、从可操作性上看。“转权让利”的模式要求在流转之前先通过征地程序改变土地的所有权性质，而征地计划必须以规划为前提，但现实中，国家征用土地与土地规划很难同步进行。同时，如果每小宗土地都转为国有，必然造成农村集体土地中夹杂着一批零星的国有土地。由于国有土地和集体土地承载的社会功能不同，法律对其规制的思路有差异，这样会给土地管理带来困难。另外，征地是动用国家强制力对集体土地所有权处分，这一操作容易积累农民个人、集体、国家之间的矛盾，加上征地环节多，程序复杂，法律要求严格，采用此模式必然成本较高，难度较大。而“保权让利”的模式下土地所有权不转移，不需要经过征地复杂、严格的程序，能方便流转主体进行交易。因此，可以加快土地流转的频率，实现城市建设用地的集约化利用，提高工作效率。
7、从规划区内外分别对待的模式看。规划区内外分别对待的模式，吸收了“转权让利”模式和“保权让利”模式的不同优点。一方面着眼于全局考虑问题，既考虑了我国城市化进程中土地利用规划，又考虑了农村特殊的经济关系，比“转权让利”的模式有优越性。另一方面该模式在和现行法律制度的衔接、避免对国有土地市场的冲击以及实现国有土地资产保值增值的目标上，比“保权让利”模式效果更好。但该模式实际上在建成区内还是强调一种产权，即强调在建设规划区内保持国有土地的垄断性，所以存在“转权让利”同样的弊病。
三、启示
1、目前流转模式呈现多元化特点。通过上述城市化过程中流转模式的对比分析，可以看出，我国农村集体非农建设用地的流转，是在实践中寻求“买卖之道”。而在创新的过程中，除了源自民间的自发改革之外，地方政府的松动也起了重要的推动作用。试点城市在探索的基础上，形成的“转权让利”、“保权让利”和规划区内外分别对待的三种基本模式，利弊共存（表1），在现实中发挥着各自的作用。
2、创新集体非农建设用地流转模式势在必行。之所以各地在政府的推动下探索出多种流转模式，是因为传统的供给模式已不适应城市化的发展需要，目前无序流转中出现的问题靠现有法律“堵”，靠行政压制，不仅成本较高，且收效不大。解决的根本途径在于：遵循农村非农建设用地流转的经济本质规律，从法律上承认其合法地位并加以规范，使其由“幕后”走向“前台”。因此，通过创新模式，建立和健全农村集体非农建设用地流转制度，构建完善、高效、统一的城乡土地大市场，让集体、个人、法人、国家四者都可以进入，并自由参与竞争，既可以优化土地配置，又能促进城镇健康发展。
3、农村集体非农建设用地流转应采取“保权让利”的模式。确立模式的核心问题是处理好“权”和“利”两个问题。
首先，“权”的定位和确定是确立模式的前提。集体非农建设用地流转的基础是基于土地产权，加之集体非农建设用地的流转是土地使用权的流转，而不是土地所有权的流转，所以我们应该采用“保权”而不是“转权”的做法。通过“保权”，既能发挥市场的作用有效配置农村土地资源，又能实现集体非农建设用地使用权、农用地使用权和国有土地使用权三种土地使用权内在的统一，体现出三种土地使用权共同的用益物权特性。
其次，“利”的合理分配是确立模式的关键。而我国农村集体非农建设用地流转中土地的收益分配“处于一种不稳定、不规范的发展状态”。具体说来，就是国家通过征地运用行政法律手段强制性参与非农集体建设用地的土地收益分配，这样保障了国家宏观利益，却在很大程度上侵犯了农民的切身利益。另外，在发展市场经济运行过程中，土地作为一种特殊的商品，要求财产权利在各产权主体之间合理的分配，只有这样，土地的商品经济属性才能得到充分的展示。
4、“保权让利”模式的不足可通过完善相关的制度弥补。任何事物有正反两个方面，“保权让利”的模式也不例外。但该模式是开放的可以不断丰富内容的模式，一方面在制度创新时我们可以借鉴和吸收“转权让利”的精华之处。如通过加强土地利用规划和城乡建设规划方便政府对集体土地的管理、宏观调控；另一方面在理论探讨和实践探索的基础上可以继续充实其内容，克服其缺陷。