加快推进我国住宅工程质量强制保险制度研究
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[摘要]由于住宅工程建设的内在特质与工程建设管理体制原因，我国住宅工程质量问题频发，住宅工程质量保险制度推进缓慢。为适应全面推进依法治国、实现公民权利保障法治化要求，应通过加快立法工作、构建信用评价体系、改革保险费率、培育第三方鉴定机构等途径，加快推进符合我国国情的住宅工程质量强制保险制度。
[关键词]住宅；工程质量；保险制度
[中图分类号]D035.2 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）04-0103-04
基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金资助“中国城市社区公共安全治理指标体系构建”（编号：SK2ZY201406）；国家社会科学基金特别委托重大项目“中国社会管理创新研究信息库建设”（编号：13@ZH013）
住宅工程质量事关广大人民群众财产乃至生命安全，但是，由于住宅工程建设的内在特质与工程建设管理体制的原因，住宅工程质量问题频发，从“楼歪歪”到“墙脆脆”，从别墅壁炉砸死幼童到房屋整体倒塌的质量事故不断上演，有关新建住宅质量问题的消费者投诉也呈上升趋势。[1]据《中国房地产质量信息监测报告》显示，我国住宅工程质量问题主要集中表现在渗漏、开裂、设计缺陷、空鼓、墙体不垂直等12个方面。我国亟需借鉴发达国家住宅工程质量强制保险制度经验。加快形成符合我国国情的住宅工程质量强制保险制度，以提升住宅工程质量、保障公民财产及人身安全，缔造宜居环境。
一、我国住宅工程质量保险制度的探索历程
（一）住宅工程质量保险制度的源起与发展
法国是最早推行住宅工程质量保险制度的国家，1804年《拿破仑法典》第1792条催生了“建筑物十年期保证制”的诞生，即“如按一定报酬完成的建筑物因建筑工程或地基的瑕疵致建筑物全部或部分灭失时，建筑师及承揽人应于十年期间内负担赔偿责任”。此后，原法典进行多次了修订，开发商、承包商、部件生产商均须对房屋质量问题负连带责任。
法国建筑工程质量保险构架体系则始于1978年制定的《斯比那塔法》（Spinetta ACT）。该法规定，一项工程竣工后，承建的企业要对这项工程的坚固性及安全性负责在10年内保持最初确定的要求，对独立与建筑物的设备要负责两年。同时，凡涉及工程建设活动的所有单位（业主、总承包商、设计、施工等单位）都得向保险公司投保，这项制度后来被称为“潜在缺陷保险制”（Inherent Defects Insurance，简称IDI）。与IDI制度相配套，法国制定了一套完整的建筑技术评估与检查机制，技术评定检查机构在评定检查过程中一旦发现建筑问题未按要求整改，即有权责令工程停工，其对建筑工程签发的合格证书是IDI生效的前提条件。1990年7月31日后，对于自建且用作大公司办公的房屋不再强制投保，但所有住宅仍需要强制性保险。住宅质量保险制逐渐被英国、日本、澳大利亚、新加坡等许多国家引入，意大利、芬兰、印度尼西亚、西班牙、瑞典及加拿大部分省均实行强制保险制。
（二）我国住宅工程质量保险制度的探索历程
1.住宅工程质量保险制度酝酿期（2000年以前）。自我国住宅商品化、市场化、货币化改革起，国家加快了出台与新建住宅质量相关法律法规标准的步伐。1997年《中华人民共和国建筑法》专列“建筑工程质疑管理”一章，明确规定建设单位、施工单位、设计勘察单位、监理单位责任，提出了质量体系认证制度和质量保修制度。但是，除《建筑法》在第四十八条规定“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费”之外，并未将保险引入工程质量管理范畴。
依据《建筑法》精神，国务院于2000年1月了《建设工程质量管理条例》，进一步明确了建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位等五方责任主体责任义务，并规定了建筑工程质量具体保修年限。根据原建设部《建筑管理司2000年上半年工作小结和下半年工作计划》，建筑管理司曾酝酿工程保险制度，起草了《关于在我国建立工程风险管理制度的指导意见》（讨论稿），并印发各地广泛征求意见，但上述《意见》一直未对外。
2.“A级住宅质量保证保险”模式探索期（2001―2004年）。随着加入WTO和政府职能进一步转变，在工程建设领域推行符合市场经济规律的保险制度开始进行政策视野。2001年11月起，原建设部住宅产业化促进中心与中国人民保险公司专门成立了“A级住宅质量保证保险研究”课题组，2002年5月对日本住宅性能保证制度进行了考察，撰写了《A级住宅质量保证保险研究报告》、《中国人民保险公司住宅质量保证保险条例》、《关于开办“住宅质量保证保险”的情况汇报》（向保监会提交）等一系列研究成果，并多次邀请房地产经济、金融保险以及住宅建设领域专家就住宅质量保险制度总体架构、运作机制和具体条款进行反复修改，2002年9月12日通过专家论证。
2002年10月31日，原建设部住宅产业化促进中心和中国人民保险公司举行“A级住宅质量保证保险合作协议”签字仪式。根据协议，中国人民保险公司为获得“商品住宅性能认定制度”的A级住宅项目提供10年期“住宅质量保证保险”，保险责任包括整体或局部倾斜、倒塌，地基超出设计要求范围的不均匀沉降，主体承重墙出现影响结构安全的裂缝，墙面、厨房和卫生间地面、地下室、管道渗漏等常见质量问题。消费者在购买房屋的同时获得保单，投保费由开发商支付。当房屋出现质量问题时，中国人民保险公司将直接向房主赔偿修理、加固或重新购置住宅所需的费用，最高赔偿金额为住宅的销售价格。同时，保险公司对承包项目建筑质量风险进行跟踪监督。
然而，自该项实施起两年内，截止2004年10月20日，仅有171个住宅项目通过住宅性能预审，46个住宅项目通过住宅性能终审，而只有北京金宸公寓、成都蜀风花园・兰苑一期、厦门“花天花园”、陕西“景观360”等少数项目的开发商与保险公司签订了住宅质量保证保险意向书，全国只有一个项目签订了协议。[2]该项合作制度实施效果与预想相去甚远。
3.建筑工程质量保险制度探索期（2005年至今）。2005年8月5日，保监会与建设部联合下发《关于推进建设工程质量保险工作的意见》（建质[2005]133号，以下简称“133号文”），正式提出在我国建立建筑工程质量保险制度。《意见》指出引入建设工程质量保险对于化解工程建设各方技术及财务风险、维护社会稳定、促进建设各方诚实守信都具有重要意义。在实践中，有代表性的保险产品是国内最大的财险公司一一中国人民财产保险股份有限公司于2006年推出的建筑工程质量保险，产品在北京、天津、上海、厦门等14家分公司试点经营后，2007年底开始在全国范围推广。该产品承保开发商开发的建筑工程因潜在缺陷导致质量事故造成建筑物损坏时的赔偿责任，可为建筑工程提供长达10年的主体结构保险保障，同时，开发商还可以选择附加险条款对渗漏、管线、安装工程等进行保障。2008年，由中国土木工程学会住宅指导委员会组织指导、长安保险公司具体实施的“工程竣工后内在工程质量缺陷责任保险试点”在珠海格力广场和苏州天辰花园这两个项目上获得成功。[3]但是，目前市场上仅有人保财险、平安、太平洋等少数几家大型保险公司涉足此类保险。
2009年4月，住房和城乡建设部了《关于进一步加强建筑工程质量监督管理的通知》，再次要求推行工程质量保险制度，“制定《关于在房地产开发项目中推行工程质量保证保险的若干意见（试行）》，加快推进住宅工程质量保险工作，强化住宅工程质量保障机制”。然而，又五年过去了，住宅工程质量保险制迟迟未见动静。
二、中国住宅工程质量保险制度发展困境分析
一个国家通常出于公共治理目标，会对事关国计民生的行业所存在的风险或发生质量事故后难以追究责任的风险采取强制保险制度。住宅工程质量是一项复杂系统工程中的问题，其质量问题既有可能产生于勘察、规划设计、材料、施工等技术问题，也可能来自五方责任主体及其相互间的协调与管理问题。因此，住宅质量工程质量保险制度离不开国家科学政策引导和强力推行。然而，无论是“A级住宅质量保证保险制”还是“133号文”，目前住宅工程质量保险政策均属自愿保险，无强制效力，这是我国住宅工程质量保险制十几年来始终没有冲突性进展的根本原因。
同时，住宅工程质量保险是一种非常特殊的保险制度，兼具商业保险、普通民事担保和社会保险的三重属性，其风险性质与普通商业财产保险存在显著差异，这就必然要求保险人成为工程质量保险的主体和工程质量监管主体，结合工程管理内在特点进行保险制度创新，优化保险产品、控制保险风险。但是，由于国家主导性不突出和政策设计偏差，在非强制下的保险公司主体角色没有确立起来，与其配套的资信审查、责任追偿、保险费率和第三方专业技术测量鉴定等机制未确立起来，导致我国住宅工程质量保险制度创新不足、保险业务推进缓慢。
（一）资信审查机制。住宅工程质量保险能够有效发展的社会前提就是建立有关住宅开发商或各参建单位的住宅工程质量信用评价体系，以此确定该投保单位的保险参数、保险方案、资信累计等情况，从而达到提高交易效率、降低交易成本、拓宽交易空间、维护保险业务安全，提高相关单位竞争力、淘汰低信用评级单位的作用。从国外经验来看，保险人通常都特别关注投保人资信状况，重点考察其品质、能力和资本等基本要素。在我国住宅工程质量保险资信机制尚未建立起来的情况下，保险公司只能借助行政或准行政能力来判断资信状况，如中国人民保险公司仅限对通过建设部门A级性能认证的住宅项目进行承保，而达到A级性能认证的住宅项目往往是条件极其苛刻的项目，同时也可能是工程质量最有保障的项目。保险公司绑定A级性能认证，事实上等于设置了严格的承保条件，既影响了保险公司自身业务量的发展，又打击了开发商的积极性（好的工程更不必投保），住宅质量保证保险展业推广从根本上受到掣肘。
（二）责任追偿机制。责任保险的一个基本特点是，保险人在履行了对被保险人赔付之后有权向义务人（责任人）进行责任追偿，由此将义务人违约责任后果移转至义务人自身，从根本上遏制义务人的任何主观违约企图。在责任保险制度成熟的发达国家，法律一般都明确规定保险人可以取得这种补偿权利。[12]然而，在我国目前探索的住宅质量保险协议中，仅设计了工程质量缺陷险，无工程质量责任险，这使得保险公司不但完全承担了工程质量潜在缺陷风险，也无法有效应对各责任主体出现经济学上的“败德行为”，保险公司的风险完全不可控制，大大制约了保险公司承保、开拓业务积极性（见图1）。
图1 我国目前探索的住宅质量工程保险制度
（三）保险费率机制、科学制订住宅工程质量保险费率计算方法，是住宅工程质量保险实施的最基本操作点。保险费等于保险金额与保险费率的积，费率过高会提高投保成本，增加投保人经济负担；费率过低，将使保险公司无以为继，保险公司就没有内在激励。当前试行的多家保险公司均执行统一的高费率（销售金额的0.5%），没有形成对保险人与投保人的正向激励。[5]
（四）检测鉴定机制。在西方市场经济发达的国家，都有完善的工程管理咨询和第三方检测机构，其职责涵盖了从设计方案到监督地基基础、主体结构安全和主要建筑功能等工程竣工的全过程。第三方工程质量检测与鉴定机构作为高度专业、高度独立的第三方介入质量鉴定和项目监控，不但可以为保险人承保复杂的住宅工程项目提供有力的业务支持和技术保障，还能在很大程度上避免保险当事人之间可能出现的意见分歧。
目前我国保险人在自身缺乏专业技术力量对工程项目建设全过程、动态监督的情况下，难以准确评估投保工程项目风险状况。近年来全国各地陆续发生的一些被有关行政主管部门评定为“优质样板工程”和获得各类嘉奖的住宅项目也出现严重质量问题的情况，表明保险人的风险控制能力非常有限。[5]相比之下，当前我国工程质量管理体制下的监理单位虽具有第三方检测相关技术能力，例如工程建设监理所进行的质量控制工作包括对项目质量目标详细规划，实施一系列主动控制措施，在控制过程中既要做到全面控制又要做到事前、事中、事后控制，并需要持续在整个项目建设的过程中，然而由于其接受建设方的委托和授权为其提供的工程技术服务，并不是真正意义上的第三方，保险人显然不能采信受雇于建设方的监理鉴定结果。[7]
三、建立符合中国国情的住宅工程质量强制保险制度
着力构建和加快推进构建符合我国国情的住宅质量强制保险制度，使保险公司成为工程质量监管的主体，是解决我国住宅工程质量监管问题的有效途径，对于提升住宅工程质量水平具有重要意义。具体地，我国住宅工程质量强制保险制应包括工程质量缺陷保险和工程质量责任保险两种，将住宅工程参建各方风险、利益、责任紧紧捆绑在一起，形成环环相扣的共生关系，促使参建各方切实承担各自风险和责任（见图2）。
图2 新型住宅工程质量强制保险制度架构
（一）工程质量缺陷险。开发商须对所售住宅购买缺陷保险，其保费由开发商负责承担，受益人为业主。当住宅出现质量缺陷时，业主向保险公司提出理赔申请。保险公司核对保险信息后，对出现的质量缺陷进行维修或者赔偿。保险公司可以根据开发商信誉记录灵活调整保费率，促进开发商加强住宅工程质量管理。
（二）工程质量责任险。建设方（开发商）和所有住宅工程责任主体均应购买工程责任保险，如勘察责任保险、设计责任保险、施工责任保险、监理责任保险等等。住宅在使用过程中发生缺陷的，保险公司向业主赔付后有权追究缺陷产生原因。如果经第三方鉴定机构技术鉴定，缺陷是由某参建方主观故意造成的，则保险公司可以行使“代位求偿权”要求该参建方承担赔偿责任，同时这也会记录到该参建方信誉记录中，对其今后参保费率形成经济约束，从而起到监督参建方切实履行工程质量义务。如果缺陷不是参建方主观故意行为，则可用参建方所投责任险的保费收入补充其在缺陷险上的支出，支撑保险公司可持续发展。
四、加快推进我国住宅工程质量保险制度构建的政策建议
（一）修订住宅工程质量保险相关法律法规
首先，修订《建筑法》和《建设工程质量管理条例》等相关法律法规，加入住宅工程质量强制保险制度内容。以法律、行政法规形式明确规定，对未参保的住宅工程建设不予办理施工许可证和竣工验收等备案手续。其次，在住宅工程项目概预算管理制度中增加工程保险费支出条目，银行等金融机构对住宅工程提供贷款时必须满足参保住宅工程质量保险的条件。第三，房地产项目销售时，未取得住宅工程质量保险的商品住宅不得销售，不予发放商品房（预售）销售许可证。最后，为保障保险人追偿权，结合《侵权责任法》第86条关于建设单位与施工单位承担连带责任的规定，制定工程质量责任保险实施办法。
（二）建立住宅工程质量信用评价体系
建立由住房与城乡建设部和保监会、银监会以及保险机构、金融机构互连互通的工程质量信用体系，支撑住宅工程质量保险制度运行。可结合现有住宅性能认定标准、资料和经验，综合收集住宅建设单位和各参建单位业绩、资信、信誉、奖惩情况等，参考其他行业保险信用评价概率模型，设计一套科学、客观公正、权数要素明确的资信评级系统。
（三）改革住宅工程质量保险费率确定方法
保险公司可借助中介咨询单位的力量，根据住宅性能等级评定结果，工程技术风险状况，同时参考工程质量等级、工程区域差异、建设单位信誉水平、资金规模、施工单位技术能力等因素实行费率差异化：对于住宅质量等级低、建设单位信誉低、施工单位技能低等情况实行较高费率和更为严格的参保条件；相反的住宅质量等级高、建设单位信誉高、施工单位技能高等情况实行低费率，甚至可优惠参保。由此，最终形成一套完整的、有激励和淘汰机制的住宅工程质量保险费率确定办法，创新工程质量保险市场动态竞争机制，从根本上对相关责任单位起到激励和约束作用。
（四）培育第三方住宅工程质量检测鉴定机构
加快培育和发展第三方检测鉴定机构，首要的是培育第三方实测实量机构，其既可以作为开发商的管理咨询服务机构，也可以作为保险人工程质量第三方检测机构，针对项目工程过程中每个节点（如混凝土、砌筑、粉刷、门窗、防水、外墙等工程及安全文明施工）进行质量及安全抽查、把控。保险公司可以自由选聘第三方检测机构，代表保险公司对从前期可行性研究立项、规划设计、中期施工、到后期维修保养咨询都实行监管，对所有投保的工程实施质量控制，对工程设计和施工过程进行检查或者进行技术风险评估，分阶段出具风险管理报告，而该报告也是保险公司核保理赔的主要依据。不仅如此，由保险公司委派的第三方鉴定机构还可与建设方雇佣的监理单位相互合作、相互制约，相克相生，由此形成新型住宅建设工程质量责任主体关系。
[参考文献]
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[5]宋宗宇，曾林. 住宅质量保险的立法模式与制度选择[J].建筑经济，2010（8）.
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Research on Accelerating the Compulsory Insurance System of Housing Project Quality in China
Wang Hongxin
[Abstract]Due to the intrinsic characteristics of housing construction and incomplete management system of project construction， accidents related to housing project quality happened a lot in our country and the insurance system of housing project quality advanced slowly. Adapting to the requirements of comprehensively promoting governing by law and realizing the protection of citizens' rights legally， our country should speed up legislation， construct credit evaluation system， reform the insurance rate and cultivate third - party authentication institutions， so as to accelerate compulsory insurance system of housing project quality suitable to the national conditions of China.
[Keywords] housing， project quality， insurance system
[Author]Wang Hongxin is Associate Professor at China Academy of Social Management， Beijing Normal University. Beijing 100875