地方政府融资平台中存在的问题与对策建议

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摘 要：近年来，为了促进地方经济的发展，加快推进城市化建设进程，一些地方相继建立了隶属于本级政府的投融资平台。地方政府融资平台的建立具有一定的积极意义，但在发展的过程中也出现了一系列的问题制约着地方经济的发展。本文从融资结构、融资方式、融资担保和融资行为四个层面出发分析地方政府融资平台发展中存在的问题，从而提出了相关的对策建议。

关键词：地方政府融资平台；问题；对策

一、地方政府融资平台的发展概述

（一）地方政府融资平台的定义

关于"地方政府融资平台"，目前国内尚无标准定义。综合各种定义可以得出：所谓"政府融资平台"是指由地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企（事）业法人机构。

（二）地方政府融资方式的演变

地方政府融资平台作为地方政府的融资载体，早在上个世纪90年代我国多个地方就已经有了初步探索和发现。为了给市政建设融资，一些地方政府建立了城市基础设施投资建设管理公司或国有资产管理公司等融资平台作为借款人，将若干基础设施建设项目打包，统一向银行贷款，并以财政出具的还款承诺作为偿债保证。这种"打捆（打包）贷款"后因存在风险隐患在2006年被监管部门叫停，此后一些地方政府对政府融资平台的机制进行了规范和完善，通过制度创新将政府融资平台推入新的发展时期。[1]

2009年3月，为应对国际金融危机的冲击，落实中央政府4万亿元投资计划的配套资金，中国人民银行和银监会联合下发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出"鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道"。至此，平台得到了监管部门的支持与肯定，国内各级地方政府融资平台发展步入高潮。[2]

（三）建立地方政府融资平台的意义

地方政府融资平台的建立意义主要体现在两个层面上:第一,地方政府融资平台的建立是地方投融资机制的创新。应当看到的是，2008年以来的投融资平台建设实际是地方政府投融资机制的改革和创新，同时伴随着地方政府职能的改革。它通过实行政府管理职能与投资者职能的分离，由具有独立法人资格的公司实体承担投融资主体及其责任，并通过这些融资平台来筹措建设资金，从而使得地方政府融资平台可以通过独立的市场运作获得收益，保证还款来源，承担偿债责任。第二,地方政府融资平台对经济稳步回升贡献重大。为应对2008年国际金融危机，中央政府提出了扩内需、保增长、惠民生的一系列措施，其中扩大基础设施建设、增加短缺产业投入、加快公共环境改善等，成为拉动投资增长进而拉动经济增长的"杀手锏"。地方政府通过融资平台较强的融资功能解决了自身建设资金不足的问题，在落实中央投资项目配套资金的同时，加大了各地建设项目的投资力度，保证了各地经济的企稳回升和较快增长。[3]

二、地方政府融资平台的发展中存在的问题分析

（一）融资结构过于单一

地方政府融资平台设立的初衷主要是吸收社会资金，特别是吸收民间资本。人民银行和银监会联合下发的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中所指的政府投融资平台，应当是以"发行企业债、中期票据等融资工具"为主要融资渠道的。但是由于直接融资渠道不畅，地方发债、发券的功能受到抑制，致使"平台"融资形成了以银行贷款为主要来源的单一结构。这种结构不恰当地把过多的财政性风险转嫁给了银行。

（二）融资层级过低过多

近年来，"政府融资平台"的层级逐步向下移动，不仅省级政府、地市级政府设有"政府融资平台"，区县级政府甚至集镇、乡村也设立了政府融资平台。在目前的3000多家"政府融资平台"中，有70%集中在区县级政府。过低的"平台"设置层级，使得"政府融资平台"融资过于分散，过度负债成为一个严重问题。[4]这些年来，随着我国城镇化发展步伐加快，县级政府的负债率一直居高不下，总体上严重超过了县级政府的财力，这个问题早已经成为我国经济发展中的一个隐患。

（三）融资担保不具备法律有效性

地方政府融资平台尽管是独立法人，在法律上具有完全的民事能力，但实际上，"政府融资平台"的投融资能力和还款能力均由政府财政的显性或隐性担保为条件。以向银行融资为例，为满足银行贷款要有充分保证的条件，在《担保法》中明确国家机关不能作为保证人的规定下，近年来不少地方采取了通过人大会议决议把"政府融资平台"融资后的还款付息计划纳入财政预算以提供贷款保证的办法，回避"政府担保无法律效力"的问题。

（四）具体运作仍然有欠规范

目前，一些地方政府融资平台的运作存在多种不规范问题，潜伏着较大风险，甚至成为捆绑金融风险和财政风险的主要渠道。具体表现在以下几方面：

1、地方政府自身的负债率过高

一方面，一些"地方政府融资平台"中存在着资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金的现象，有些地方政府甚至采取各种变通手法向"政府融资平台"注入不实资产"滥竽充数"；另一方面，目前不少"政府融资平台"的负债率超过80%或者更高。[5]

2、治理结构不健全

目前，一些"政府融资平台"的法人治理结构并不健全，缺乏严格的管理规范。尤其是"地方政府融资平台"的高管人员，相当部分由原政府官员担任，缺乏必要的市场经营和企业管理经验及风险防范常识，因此在融资过程中较易发生决策失误。

3、偿债责任不明确

在实际运作中，"政府融资平台"的债务最终偿还主体及投资失误的责任主体都不十分明晰，缺乏有效的法律规定，一旦发生投资失误、还款困难，最终责任人是谁，地方政府是否会出面偿债，对投资者而言其实并不十分清楚。

4、融资担保风险过大

在地方政府融资平台的融资过程中，虽然地方政府会想方设法提供变相担保或承诺，但由于自身财政风险已经较大，隐性债务水平亦较高，再加上一些地方的平台公司数目过多，这些担保或承诺往往是"一女多嫁"，重复运用。一旦"政府融资平台"还债发生困难，其背后的地方政府实际上并没有足够的能力替"政府融资平台"还债。

三、地方政府融资平台未来发展的对策建议

（一）改进融资机制的方向，给予地方政府融资合法地位

对于我国社会主义市场经济来说，政府管控经济、配置资源是主要特征之一。不仅中央政府，各级地方政府都承担了经济社会发展的管理职能和责任，不仅担当"公共管理"职能和责任，还担负着控制本地主要资源、配置资源和完成当地经济增长指标的职能和责任。在分级财政的条件下，一个地方经济社会发展的快慢、建设水平的高低，与当地政府的筹融资能力直接相关，为了完成和实现本地经济社会发展的目标和任务，地方政府必须千方百计筹措建设资金，这是地方政府筹融资冲动的根源及其合理性所在。因此政府（包括中央和地方）具有投融资的需要和资格。因此，对于地方政府融资冲动要以"疏"为主，而不是"堵"，应当给予地方政府融资合法的地位和合法的渠道。

（二）改变融资结构，给予地方政府政府融资平台发债权

要打通地方政府及其"平台"直接融资的渠道，首先，要给予地方政府发债权，由各省、市级政府量力而行地制定地方政府发债计划，由中央财政统筹核准，由相关监管部门审批。特别在今后积极的财政政策逐步退出，中央政府债券发行减少的情况下，可适当放开地方政府发债权；其次，要允许"政府融资平台"发债、发券，准于其进入资本市场融资。"平台"其实也是独立法人的企业，应当与其他企业一样具有在货币市场发行"融资券"和在资本市场上发行企业债券的融资权利。

（三）明确监管责任，规范地方政府融资行为

1、确定地方政府融资平台的监管部门，明确监管责任

政府融资平台以投资和融资为其主要功能，因此严格地讲，"政府融资平台"属于金融机构，应当在明确各级财政为主管部门的同时，明确由证监会和银监会及其各级分支机构对其进行金融监管。监管范围包括市场准入、市场退出、融资计划、高管任职资格审核、风险稽查等。各级政府财政部门必须会同金融监管部门核定本级政府通过"平台"的总体融资计划，将政府及其"融资平台"的负债率控制在可以承受的范围内，以防范政府过度负债可能产生的财政风险。

2、建立和完善地方政府融资平台的信息披露制度

要明确地方政府融资平台应当披露的信息范围，包括"平台"资本金状况、负债规模、承担建设项目的基本情况、项目贷款情况以及贷款资金使用情况等。通过信息披露强化投资者以及放贷银行对"政府融资平台"的监督，完善"融资平台"风险控制机制。

（四）加强风险管理，防范融资过程中的潜在风险

1、建立健全地方政府债务管理体制

应建立健全地方政府的债务管理体制，加强地方政府对"政府融资平台"债务的集中统一管理，从根本上改变地方"政府融资平台"债务多头管理、各自为政、地方政府缺乏全面把握的现状。

2、提高"政府融资平台"的自偿能力

作为独立的企业法人，"政府融资平台"应当有完全的民事责任承担能力，有独立的偿债能力。地方政府在调拨资产注入做实"政府融资平台"资本金的同时，要把相应的收费权和收益权注入"政府融资平台"，使之具有独立偿还债务的能力。

3、做实资本金，限制负债率

对"平台"的资本金状况要进行统一检查，在此基础上，对资本金不足或不实的"政府融资平台"应限期做实。同时，对地方"平台"的负债率作出限定，并与当地政府财政并表核算。

4、健全治理结构，培训"融资平台"高管

规范地方"融资平台"的公司治理结构，提高"融资平台"的经营水平和运营效率。对现有"融资平台"的高管人员进行专业培训，尽快提高高管人员素质，并改进"融资平台"高管的任用机制，尽可能地从经理人市场招聘职员。

参考文献：

[1]何伯洲,郑边江.基础设施建设中项目融资的定位研究[J].投资研究,2004,(1).

[2]赵晓雷.发展资本市场完善市场经济体制[N].文汇报,2004 -02 -16.

[3]蓝庆新.构建我国产业投融资体系的思考[J].山东财政学院学报,2002,(5).

[4] 裴平.南京市投融资体制的现状与改革[J].南京社会科学,2002,(9).

[5]殷成东.我国投融资体制的现状及其改革建议[J].经济体制改革,2005,(1).

[6]陈元.深化融资体制改革 推进信用建设 加快城市化发展[J].城市发展研究,2002,(4).

[7]傅雯娟.城镇化战略与城建投融资体制改革[J].城市发展研究,2002,(4).

[8]何孝星,庄荣良.基础设施建设投融资体制改革与政府改革选择[J].投资研究,2004,(1).

作者简介：王皓（1984.1-），男，陕西榆林人，西北大学法学院2010级经济法专业硕士研究生。