社会转型时期农村宅基地制度改革探析

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[中图分类号] F301 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650（2016）10-0007-02

近年来，在农村产权制度改革中，作为农民安身立命之本的宅基地问题备受社会关注。

1 农村宅基地存在的问题及其影响

现行的农村宅基地政策根源于计划经济时代，当时对解决农户的住宅问题发挥了积极作用。然而，由于立法滞后、监管不力等原因，在农村宅基地管理方面出现了一些与新农村建设很不协调的新情况和新问题。

1.1 违法占用宅基地的现象严重。《土地管理法》规定：宅基地的所有权属于集体，其使用权的取得须经过乡镇级人民政府审核，县级人民政府批准，一户只能有一处宅基地，面积也不得超过省定标准。然而，在农村中，许多农户钻“国家对农村宅基地实行无偿供应”这一法律空子，不经申请，采取各种手段抢占集体空闲建设用地，绕过相关部门审批，在所占宅基地上直接建房。所以，超过省定面积使用宅基地现象非常普遍，“一户多宅”的现象也是随处可见。

1.2 闲置宅基地无法回收。一方面，农村宅基地管理粗放。许多农户在建新房的同时，没有拆除旧房，上交宅基地，村委会也没有强有力的监管措施回收宅基地，致使旧房成为了空闲房屋和宅基地。另一方面，当今的农村人口大量流出，在外购置房屋的越来越多，但他们不愿意也没有放弃原有的老宅基地，村集体也无法回收，造成土地资源的极大浪费。

1.3 宅基地矛盾纠纷面广量大。近几年，随着农户对住宅的要求越来越高，所建新房越来越多，由农村宅基地引发的矛盾纠纷更是逐年上升。据有关部门统计，农村中各类矛盾和纠纷涉及到宅基地问题的约占60-70%。纠纷双方往往是互不相让，甚至因此大打出手，造成流血事件，世代结怨。由于涉及农民的切身利益，面广量大且情况复杂，成为积案，处理起来难度大，成为影响农村社会和谐稳定的突出问题。

1.4 宅基地利用缺乏规划。长期以来，农村村庄建设缺乏规划，即使有规划，也缺乏整体、长远的考虑，更没有约束力，对村庄建设不能正确引导和有效控制。农户习惯于把临水沿路、交通便利、方便生产生活作为建房地址的首选，形成了“沿路而建”的局面，使得村庄不断向外扩展，而村内对旧宅基地缺乏改造利用，造成“村外新房林立，村内破旧不堪”，整个村庄“只见新房，不见新村”，成了典型的空心村，影响农村环境，严重制约社会和经济的可持续发展。

2 农村宅基乱象原因分析

农村宅基地出现上述问题不是偶然的，也并非局部，成因错综复杂，具体分析如下：

2.1 农户认识上存在误区。农户对宅基地问题的认识主要存在两个误区，一是传统观念根深蒂固。受传统思想观念的影响，大部分农户认为宅基地是祖辈留下的，是他们的私有财产，而且在宅基地和房屋方面存在比排场观念，认为房屋高、住宅面积大就是家庭富裕的表现，就是地位的象征，这样一代代下来，房子越建越多，废弃的房屋也越来越多，闲置浪费宅的基地面积也越来越大。二是对法律法规和政策的宣传缺位。近年来，基层政府对国土管理的相关法律法规和政策宣传不到位，使得农户真正对土地管理法律法规和政策了解不多，甚至出现许多认知上的错误。从调查的情况看，有超过80%的农户表示不知道国家政策中关于‘一户一宅’的规定，这足以证明农户在认识上存在着极大的误区。

2.2 法律政策上存在漏洞。目前我国关于农户宅基地的法律法规数量少，规定不够具体，且效力层次低，操作性不强，尤其是与宅基地使用权流转有关的政策文件不健全，造成宅基地的分配和使用在很多程度上仅仅依靠地方性政策调整，加大了宅基地管理难度。

2.2.1 宅基地使用权分配依据不明确。目前我国还没有一个完善的宅基地使用权分配标准，相关制度缺失，使得宅基地使用权的分配不明确，分配过程中人为因素起很大的作用，出现了“谁多占集体土地，谁就多占便宜”的反常现象。同时，农村普遍存在宅基地“终身继承制”，在继承土地上物的同时，也继承了宅基地，从而导致农村宅基地使用不均衡。

2.2.2 宅基地确权颁证不规范。目前，宅基地使用权管理制度不完善造成绝大部分农户没有宅基地使用权的有效证件，即使有证件，也是填写不规范，这样造成宅基地使用权不明晰，农村宅基地纠纷维权难。尽管物权法有要求使用权登记的规定，但农村的宅基地使用权的确权工作依然收效甚微。

2.2.3 宅基地界定不明确。一方面是使用权主体的界定不明确。目前通用的做法是，以户籍和居住时间作为取得使用权资格，但是“一户一宅”中“户”的标准，却找不到明确的法律规定。另一方面是宅基地范围的界定模糊。土地上的树林、菜园、家禽养殖区等附属设施的功能并没有丧失，但却与宅基地使用权捆绑在一起分配给了农户，这样对宅基地范围的界定就陷入了模糊的境地，农户就可以随意在此范围建房。

2.3 相关部门监管上缺位。

2.3.1 村级监管乏力。由于村干部思想上不重视，放松管理，没有能够把住一户多宅违章建房的首道关口，再加上执法主体和法律程序等原因，村集体缺乏强制力，难以有效解决违法违章问题。

2.3.2 基层国土资源管理部门的监管收效甚微。对农村违法占用集体土地建房，基层执法部门虽然进行了管理和监督，但这些部门所涉工作面广量大，加之力量薄弱，使得监管效果不明显。

2.3.3 县级国土资源主管部门监管力不从心。首先，县土地主管部门执法人员严重不足，无法在第一时间了解掌握基层的情况，工作往往处于被动局面。其次，发现违法违规使用宅基地后，法律赋予土地管理部门的执法权力仅仅是制止权，按程序首先是下发《停建通知》，责令停止建设，但过后，农户又会“抢建”，而拆除或收回都涉及到农民的切身利益，必定造成农民的抵触情绪。如果一宗违法违规使用宅基地建房得不到制止，立即又有人效仿攀比，导致违法违规建房的问题愈演愈烈。

3 对策与建议

农村宅基地规范管理，是新农村建设的一项十分重要的基础性工作，由于农村宅基地引发的问题日益凸显和尖锐，解决农村宅基地问题已迫在眉睫。

3.1 建立健全国家法律法规。针对目前在宅基地管理方面立法滞后问题，应加强宅基地法律法规体系建设，尽快出台和完善有关政策，切实做到有法可依。

3.1.1 完善宅基地的产权制度。政府应对农村宅基地的产权作出细致而明确的规定，确定产权主体，明晰使用权制度。

3.1.2 完善宅基地登记卡制度。据调查，农村大部分房产既没有办理国土审批手续，也没有办理房产登记手续。因此，必须将农村宅基地登记确权发证工作列入日程，推进农民宅基地有序管理。

3.1.3 严格土地征收管理。国家征收土地实行补偿原则，对空闲的宅基地，村集体应采取收回的措施，对于宅基地上的空闲房屋，则根据市场价格采用购买的方法，这样既保障原土地使用权人的利益，也符合市场经济要求。

3.2 进一步加大宣传力度。通过创新方法，加强对相关法律法规和政策的宣传，提高农民对土地管理的认识。一方面，在宣传内容上抓住重点，将当前紧张的人地关系和合理用地、依法用地、集约用地的思想宣传到位，彻底扭转农户盲目用地、违法用地的意识，增强农户“惜土如金”的观念，让大家明白土地是国家和集体所有，一户一宅是法律的规定，切实提高农户自觉申报宅基地的法律意识。另一方面，在宣传方式上要多种多样：一是结合4.22地球日、6.25全国土地日，通过群众喜闻乐见的各种形式进行国土资源的宣传，使依法使用和保护土地资源的观念家喻户晓，深入人心。二是充分发挥电视台等新闻媒体的强大宣传功能，广泛宣传土地资源管理与利用的常识。三是通过开设“土地管理课堂”，进行土地方面的法律法规培训，让基层干部从根本上了解土地管理中的法律责任，把好第一关。四是充分利用各村的宣传栏，广泛开展宅基地等国土知识的宣传。

3.3 严把宅基地审批关。

3.3.1 健全农村宅基地使用的审批制度。加快《乡镇土地利用总体规划》的审批，为农村宅基地审批提供法律和政策依据。出台相关政策，规范农村宅基地的建设标准，为监管和执法提供依据。

3.3.2 规范宅基地取得的程序和条件。主管部门要切实履行职责，严格依法履行审批权，不能因利益驱动而曲法行事。

3.3.3 健全土地执法监管体制。组建国土、规划、公安、司法等部门联合执法队伍，加强队伍建设，强化综合执法能力；建立县、乡、村三级土地执法监管网络，层层签订土地执法监管责任书，落实工作责任；加大巡查力度，发现苗头及时制止，不让非法占地建住宅形成事实，避免给后期执法工作造成被动。对违法占地行为，必须在严格把关的前提下，采取合理有效的行政、经济、法律手段综合处理。

3.4 科学规划、合理开发，高效利用。首先，应把村庄规划作为“建设美丽乡村”的大事来抓，专业部门要根据当地的发展情况，本着节约、集约土地的原则，按照新农村建设要求，坚持高起点、高标准进行详细规划，然后按照规划的要求，推行老村改造与农村中心住宅区建设相结合，整合土地资源，开发建设住宅小区，加强空心村治理，防止任性建房，不断改善和提高农民居住环境。

总之，农村宅基地问题是一项复杂的工程，对这些问题需要全方位、多角度思考，只有切实解决好农村宅基地问题，才会为社会主义新农村建设“村容整洁”的环境奠定坚实的基础。