浅谈地方政府投融资平台现状及对策
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[摘 要] 在经历了2009年的信贷大潮和“4万亿”的投资刺激之后,2010年初,一场规范和排查地方融资平台风险的行动日期而至。2010年1月19日,在国务院第四次全体会议上,国务院总理公开提出把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。地方融资平台是否合理规范是关系到地方经济建设能否顺利进行的重要问题。文章就我国地方政府融资平台的现状进行了论述,并且结合地方融资平台存在的风险提出了相应的对策。
一、地方政府投融资平台存在的必要性
所谓地方政府投融资平台,实际上广泛包括地方政府组建的不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等不同类型的公司。这些公司通过划拨土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺,重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府投融资平台的建立是经济发展的必然要求。地方政府投融资平台的作用是为地方建设筹集发展的资金,主要用于提供公共品和准公共产品。建立地方政府投融资平台的现实原因在于公共财政的有限性,由于地方基础设施的建设一般需要巨大的投资,仅仅依靠公共财政投资无法满足需要。因此,建立地方政府投融资平台具有必要性。 首先,从融资用途来看,地方政府投融资平台代表政府提供公共产品和准公共产品,以解决“市场失灵”,它能够突破经济建设中资金不足的“瓶颈”,在政府的指导之下,完成项目的融资、建设乃至经营,为我国很多项目建设提供了便利的途径。其次,从偿债来源来看,地方政府投融资平台一般是以地方财政作为偿债担保,尽管修建基础设施和社会公益项目所形成的都是非经营性资产,在融资平台内部无法形成偿债来源,但是地方市政设施和投资环境改善后,周边土地的增值收入和招商引资带来的地方财政增收可以作为偿债来源。最后,全球金融危机爆发以后,地方政府投融资平台在促进经济增长中也发挥了十分重要的作用。在高速信贷投放的主体中,地方政府的投融资平台是最为活跃和最为引人注目,地方投融资平台通过大规模贷款推动城市化建设,迅速启动内需和扭转经济过快下滑趋势,其积极作用应当肯定。
二、地方政府投融资平台的现存问题
为了应对全球金融危机,提振市场信心,中央政府于2008年11月提出了“4万亿”的振兴投资规划,按照计划,在这4万亿元的投资中,中央财政将承担其中的1.18万亿元,而剩余的2.82万亿元则需要由地方财政来承担。虽然上述计划有力地推动了中国经济率先走出低谷,却带来一个极为现实的问题:如此巨大的投资,其资金来源何处?根据一般的基础设施投资测算,银行信贷大致占总投资金额的50%一70%左右。如果按平均水平60%从银行信贷融资计算,仍会存在1.12万亿元的资金缺口。根据国家发改委测算,2009年地方政府须为中央投资项目提供配套资金约6000亿元人民币,而目前靠地方政府自身仅能提不共一半左右的资金,资金缺口近3000亿元。在这种情况下,地方政府不得不加大融资力度,大量建立融资平台。但是由于融资平台过多、资金来源单一化、负债过度所带来的风险应该引起我们的高度重视。
1.融资平台过多,融资规模过大。截至2009年10月,全国有8000家以上的地方政府投融资平台,其中70%以上为县区级平台公司。2008年初,全国各级地方政府的投融资平台的负债总计为1万多亿元,到2009年,银行贷款余额超过6万亿元。2009年银监会的调研数据显示,在09年新增信贷中,有超过60%投向了各种类型的地方政府融资平台公司。由于融资平台过多,融资额度过大,必然会出现违规担保,管理不规范,存在还款风险,同时,如此大的融资额度也会出现资金没有相对应的项目等问题。
2.地方政府投融资平台的融金来源过度单一。政府投融资平台的融资来源过度集中于银行。融资来源过度依赖于银行会导致资本成本刚性化。银行为承担对企业贷款的主渠道作用,在自身资产负债比例严重失调的情况下,不得不用高成本融通资金,以满足地方经济发展的资金需求。融资渠道单一化导致融资风险最大化。由于融资渠道单一化,当企业经营不善时,到期不能还本付息的风险必然导致企业变卖资产以至破产,企业难以借助改善融资结构分散和转移风险负担。实际上企业风险已转化为银行负担,这不仅弱化了企业融资的风险感,使企业缺乏进行融资风险结构调整的内在动力,而且使银行成为融资风险的承担者,阻碍银行的商业化进程。
3.过度负债现象普遍存在。从2009年中报的数据来看,工行、建行、中行、交行等上市银行人民币贷款余额总额约为18.9万亿元,占贷款余额总量的57%左右。根据上市公司报表推算全部贷款与政府融资平台直接相关的水利环境以及公共设施贷款规模约为3.8万亿元,部分和政府融资平台相关的交通运输物流、电力燃气水务等公用事业合计为8.8万亿元。并且,地方政府投融资平台是各类金融机构普遍追逐的目标,中小金融机构由于在大项目、省级平台项目上的信贷优势不足,于是在09年的下半年普遍加大对县级政府的授信投放,这种信贷结构很容易放大银行体系风险。上述现象意味着地方政府在过度负债压力下有可能出现偿债困境和违约现象,一部分贷款最终将有可能成为银行的不良资产。之所以我们目前还没有看到这种风险变为现实,是因为地方政府投融资平台的贷款期限一般比较长,地方政府的财政收入来源暂时没有出现问题,这种风险不会很快暴露。
三、应对地方政府投融资平台存在风险的对策
针对以上地方政府投融资平台在融资过程中存在的风险,迫切需要建立相应的融资约束机制,以规范地方政府投融资平台的建设,加强对资金的管理力度,防控地方政府融资平台贷款风险。
1.面对目前我国西方政府投融资平台过多,融资额过大,资金用途管理不规范的情况,要根据需要适当压缩投融资平台数量,并且,银监会应要求银行机构对存量融资平台贷款逐笔梳理,所有平台贷款必须打开,按项目逐个评审,包括报批手续,环评结果,用地审批,项目资本金以及担保落实情况等,对项目不合规,手续不齐全,风险缓释不足等有瑕疵的存量贷款及时采取有效资产保全和补救措施,无法补救的坚决收回该项贷款。同时,对平台公司贷款“项目包”逐项开包检查,一旦发现贷款资金没有对应相应的项目,原则上也应该收回该笔贷款。这就要求地方政府投融资平台要使其财务状况透明化,以保证每笔融金的来源和去向清晰明了,这样也化解了大规模的融资来带的管理不规范的风险。
2.为解决地方政府投融资平台的融金来源单一的问题,应该加强融资渠道的建设,使融资渠道多样化。使来自银行系统的融资额与其他渠道的融资额大致持平。如果地方政府投融资平台下面有上市公司,可以考虑多利用资本市场,进行定向增发或者配股,或以平台下面的公司作为主体,在中央给定范围内发行公司债或企业债,通过评级、承销以及发债的担保,使得若干部门对平台公司同时负起监管责任。另外,地方政府投融资平台还可以通过信托方式、股权融资方式、产权交易方式等多渠道募集资金。上述举措,不仅能最大限度地降低政府融资平台风险,而且往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束,促进了项目投融资行为的规范化。
3.为了规避高负债带来的还债风险,银行和政府两方都要做出相应的对策。银行应重点考虑政府信用好及实力较强的政府融资平台,选择具有明确财政补贴、确定的土地出让收益返回机制、获得的经营特许权等等的平台公司。在项目选择上,重点关注能够产生现金流、能够自求平衡的项目。建立项目监管制,监控信贷资金流向。建立银行间沟通机制,共同防范贷款风险。一个政府投融资平台往往同时与多家银行有业务往来,银行之间缺乏沟通机制,不能全面了解企业状况。因此,各个银行之间应加强沟通和联系,共同防范地方政府融资平台授信和业务风险。地方政府也要对融资项目进行充分的可行性研究,确保回报率较高的项目才可以融得资金。对于那些有良好社会回报,但经营回报不足的大项目,还可以考虑用地方财政收入直接补贴。同时,地方政府还要针对自己的财务状况做到“量入为出”, 防止财政风险和金融风险的发生。
四、结束语
地方政府作为区域财政政策的执行和落实者,在国家扩大内需,加大地方基础建设的过程中,通过建立有效的投融资平台突破资金短缺问题,推动地方经济的繁荣和发展,成为当前地方政府共同的需要。但是应该看到地方政府投融资平台现存的各种问题以及潜在的风险,把总理在今年“两会”政府工作报告中提出的“切实加强政府性债务管理,增强内外部约束力,有效防范和化解潜在的财政风险”的工作要求作为地方政府投融资平台建设的最高指示,以保证我国地方政府投融资平台在以后的经济发展中起到更重要的作用。
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