侦查监督权行使的困境及解决思路

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一、引言

有学者指出，当前检警关系调整的关键，是加强对刑事侦查活动的检察调控和监督。[1]此言可以说是道出了当下检警关系处理的核心问题所在。但不可否认的是，一直以来，侦查监督这一作为抑制国家权力与保障个人自由的制衡配置[2]而存在的制度，运行得并不十分理想。而修改后刑事诉讼法进一步加强了检察权对侦查权进行监督控制的要求，如确立非法证据排除制度、创设羁押必要性审查制度等。因此，在新的形势下探讨如何完善侦查监督权的行使，就显得尤为重要。

但是，一些研究者在探讨侦查监督的问题时，视角大多局限于侦查监督本身，[3]鲜有从公诉的角度来考虑问题的，容易割裂公诉与侦查、公诉与侦查监督之间的关系。公诉环节在刑事诉讼中处于承上启下的位置，一方面负有“控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇”[4]的重大责任，另一方面又承担着启动审判程序，将侦查活动的成果转化为法院判决，从而成功追诉犯罪的使命。因此，在我国讨论调整检警关系、完善侦查监督的问题，只有以公诉为中心，厘清公诉、侦查与侦查监督之间的关系，才能站在整个刑事诉讼程序的高度，还原侦查监督制度的本来价值，进而提出完善监督权行使的思路。

二、公诉、侦查与侦查监督的关系

公诉的含义有广狭之分。大陆法系的理论和实践一般是从广义上来理解公诉的。如我国民国时期学者指出，公诉是“检察官代表国家，追诉犯罪，向法院请求审判并科刑之谓，凡侦查、、审判各程序均属之”，[5]“其由检察官侦查，以及因此开始之诉讼程序，谓之公诉程序。”[6]换言之，公诉是检察官主导下进行的，包含侦查、提起公诉和出庭公诉等内容的诉讼活动。侦查只是“公诉程序之最初处分”，[7]由检察官指挥调度司法警察官和司法警察进行。在此意义上，具体实施侦查活动的警察权是服从和服务于公诉权的。我国现行刑事诉讼制度中，公诉主要是指审查、提起公诉、出庭支持公诉和抗诉等，不包括侦查（自行补充侦查除外）。但审查的过程也是一个对侦查活动实行全面审查，以发现和纠正侦查中存在的问题，保证办案质量的过程。“检察官作为国家公诉人，不仅具有审查侦查机关收集的证据的职责，也具有规范、指导侦查活动，防止警察滥用侦查权力的职能。”[8]可见，不管是从广义上理解还是从狭义上理解，侦查都应当是服从和服务于公诉的需要的。

所谓公诉的需要，其实就是公诉权所要实现的价值。其核心应当是对司法公正的追求。“公诉的价值目标主要表现在三个方面，一是实现法律正义，这是公诉的外在价值，保证公诉结果的正确性；二是体现程序公正，这是公诉的内在价值（独立价值），突出公诉过程的公平性；三是注意诉讼效益，这是公诉的功利价值，强调公诉制度的社会性。”[9]可以说，公诉对司法公正的价值追求，是同时包含实体公正和程序公正两个方面内容的。我国修改后刑事诉讼法明确规定检察机关也负有排除非法证据的义务，就是认可公诉不仅要实现实体正义，还要实现程序正义。

在明确了诉侦关系和公诉的价值之后，我们才能对侦查监督的功能或目的有一个更深入的认识：既然侦查应当是为公诉服务的，而公诉价值在于促进实体和程序公正的实现；那么检察机关对侦查行为进行监督的目的，自然是为了确保侦查权围绕着公诉的需要行使，确保刑事司法公正的实现。因此，侦查监督制度的目的也有两个方面：一是程序正义的目的，即规范侦查权的行使，防止侦查权的滥用，确保被追诉人在诉讼程序中的合法权益；二是实体正义的目的，即防止侦查权怠于行使，及时有效地收集证据，最大限度地接近客观真实。理解这一点后，我们就不会将侦查监督简单地理解为是一种“程序性监督”，[10]因为它还包含着对获得公正的实体结果的追求；也不会理解为是“人民检察院对侦查人员的侦查活动是否违法所进行的查看和督促”；[11]因为从实体的角度看，侦查人员未能及时有效收集证据很难简单地判定为违法；从程序角度看，采取强制措施不具有合比例性，也很难直接认为是违法。

三、侦查监督权行使中面临的困境

如上所述，侦查监督的目的是为了确保侦查权的行使符合公诉的需要。以此为评判依据，我们会发现，侦查监督权的行使中面临的困境，归根结底就是与公诉的价值不尽相符。

（一）从检察机关内部看，侦查监督权的配置不合理，影响公诉价值的实现

我国虽然在检察机关内部设立了专门的侦查监督部门，但并不能解除公诉的监督责任，反而使得侦监与公诉割裂，甚至是对立，影响了公诉价值的实现。

首先，侦监部门实施监督时的证明标准较低，往往无法完全满足公诉的需要。通过审查批准逮捕活动，发现并监督侦查活动违法、犯罪的情况，是侦监部门实施侦查监督的基本途径。[12]但逮捕的证明标准较低，以修改后《刑事诉讼法》第79条第1款的适用为例，主要审查侦查机关（部门）收集的证据能否证明有犯罪事实发生，可能判处有期徒刑以上刑罚，且可能发生法定的五种社会危险性，中心问题是有无犯罪事实发生。而审查的证明标准要达到事实清楚、证据确实充分，足以排除合理怀疑的程度，不仅要解决有无罪的问题，还要解决构成何罪以及罪轻罪重的问题。特别是依据我国刑诉法，侦查机关对证明犯罪嫌疑人罪轻的证据也有义务收集，因此要求公安机关全面收集证据也是侦查监督的一项重要内容。但侦查机关往往忽略有关自首等法定从轻、减轻情节的证据材料，而侦监部门对此也缺乏监督的积极性。为了解决侦查监督与公诉脱节的问题，侦监部门又不得不扮演部分公诉的角色。例如，侦监部门往往会向侦查机关发送《提供法庭审判所需证据材料意见书》，要求侦查机关进行补充侦查，这实质上是在履行公诉的职能。但问题是，侦监部门并不从事公诉业务，其提出的补侦意见未必能完全切合公诉的需要，有时不但不能解决问题，反而导致侦监和公诉的角色定位混乱。

其次，侦监部门的监督存在监督时段和监督范围的限制，不能完全满足公诉对侦查的要求。由于客观条件的限制，侦监部门基本上只对捕前侦查活动进行监督（捕后对延长侦查羁押期限的审查，也仅仅是形式审查），对捕后至诉前的侦查活动的监督，如有无非法证据等，只能依赖于公诉部门的事后监督。由于侦监部门主要是围绕着审查批捕工作开展监督，使得大量的侦查活动游离于监督范围之外。例如，侦查机关有权直接取保候审、监视居住，此类直诉的案件，因不经过侦监部门，其强制措施的采取是否合法、侦查程序是否合法、证据收集是否全面等，公诉部门仍需进行监督。同时，因为侦监部门的监督偏重于是否符合逮捕条件，捕前侦查活动是否违法等影响程序公正的事项，而对于是否遗漏犯罪嫌疑人、遗漏犯罪事实等影响实体公正的事项缺乏积极性，并且即使有积极性，因为此时证据材料还不充分，侦查程序还有终结，也很难发现；所以对于这些涉及实体正义的问题，往往只能依赖于公诉部门实施监督。

第三，侦监、公诉分裂对立使得侦监的成果不能为公诉所使用。这不仅导致重复劳动、资源浪费，而且影响诉讼效率。同一个案件，侦查监督部门在审查批捕时对案卷材料要审查一次，而公诉部门在审查时也要审查一次，且其中相当部分内容是完全一样的。结果是一个案件要出两个结案报告，要由多人先后进行审查，造成资源的浪费。在发现侦查违法的疑点时，因为捕、诉之间缺乏有效沟通，即使侦监部门已经核查过，公诉部门仍然要重新进行核查。除了体制上的原因外，还有心理上的原因。即使公诉承办人明知有关事项侦监部门已经做了核查，其在心理上也很难做到对此不再核查或者简单核查；因为公诉权受到审判权的有力制约，而侦监部门的工作成果往往不需要接受审判权的检验。例如，未发现公安机关遗漏法定减轻、加重情节的证据对于侦监部门而言影响不大，但对于公诉人而言则很可能因为法院判决超出量刑建议而承受不利后果。

综上，当前检察机关侦查监督权的配置使得监督和公诉割裂，专门部门的监督不能确保侦查满足公诉的需要，而公诉部门仍然承担着繁重的监督任务，不仅造成职能重复，而且影响效率。

（二）从刑检部门与侦查机关（部门）的关系看，监督效能低，影响公诉价值的实现

这一问题不仅存在于侦监部门的监督也存在于公诉部门的监督。

一是监督部门的知情权缺乏有效保障。知情是监督的前提，没有知情权，一切监督都是水中月、镜中花。我们过去一直谈检察引导侦查的问题，但不解决检察机关的知情权保障问题，检察机关很难深入介入并引导侦查。知情权保障上面临的困境主要体现为两点。一是监督手段单一。目前，无论是侦监部门还是公诉部门，获取监督信息的主要方式是阅卷，但大量的违法信息很难反映在卷宗中。[13]二是监督时间滞后。除了审查批捕和延长侦查羁押期限审查外这样的制约型监督[14]外，多数监督都是事后监督。此时即使发现了违法信息，但因为违法状态已经形成，往往于事无补。

二是对侦查机关的监督制约手段不够有力。这尤其表现在捕后监督之中。当前公安机关承办人普遍存在逮捕中心主义的倾向，认为犯罪嫌疑人逮捕后就万事大吉了，对侦监部门、公诉部门提出的要求敷衍了事。例如，在某职务侵占罪中存在漏犯，侦监部门已经建议公安机关追捕，但公安机关一直未上网追逃，直至移送审查后，公诉部门再次提出，公安机关才对遗漏的犯罪嫌疑人上网追逃。对于公诉部门列出的补侦提纲，公安机关时常存在敷衍了事的情况，常常以工作记录应付，但公诉部门对此往往无可奈何。有学者曾言：“就审判而言，侦查实际上是的准备工作，是为服务的一个环节，而且侦查工作的质量最终要表现为工作的质量。”[15]但由于检察院缺乏对侦查权行使进行监督制约的有力手段，工作的质量很容易受侦查工作质量的拖累。

这些问题，有些严重阻碍了公诉的程序正义价值的实现，如无法对诸如拘留等严重限制人身自由的强制措施采取有效监督；有些则严重阻碍了公诉的实体正义价值的实现，如无法监督侦查机关积极地追诉漏罪、漏犯等。

四、完善我国侦查监督权行使的思路

在前面的讨论的基础上，我们就能不难得出解决问题的思路：形成以公诉为中心的审判前程序，即侦查是公诉的准备，应当严格服从和服务于公诉，而侦查监督则是确保侦查服从于公诉需要的必要手段。具体如下：

一是要转变意识，树立侦查为公诉服务的侦查监督理念，必要时探索侦查监督权的重新配置。侦查监督由专门部门行使，并与公诉部门并立的权力配置格局的形成，或多或少受到了将公诉和法律监督对立起来的观念的影响，以为由专门部门行使侦查监督权更有利于实现侦查监督的目的。殊不知，公诉活动的每一个环节都具有监督性质，[16]公诉与法律监督是浑然一体的，无法截然分开。从各国诉讼程序的设计来看，监督职能与控诉职能也是有机地融为一体的。[17]具体到侦查监督方面，如果说侦查监督的价值是犯罪控制和人权保障，[18]那么如前所述，这与公诉的追求实体正义和程序正义的价值又是根本一致的。换言之，侦查监督所要实现的价值就是公诉的价值，二者本无法分离，很难认为除此之外侦查监督还有其他独立的价值。因此，我们讨论完善侦查监督制度，最根本的是要改变指导思想，树立侦查监督是为了确保侦查权的行使围绕于公诉的需要的理念。与此相应，我们还要完善侦查监督权的配置。从短期看可以加强批捕与公诉的联动，如部分地方采取的诉捕联席会议或者侦诉捕联席会议制度等，以尽可能地减少职能重叠所造成的弊端。长期看可以探索侦查监督权重新配置的可能性。目前未成年人检察部门实行的捕、诉一体化，是一个可以探讨的有价值的思路。

二是要形成以公诉中心的办案制度与机制。如果说改变指导思想属于“顶层设计”的范畴，那么完善办案制度则是具体操作的范畴。很多论者将侦查监督效能不好的原因归结于法律规定不够具体。例如，有的人指出：“我国的刑事侦查监督机制只是原则地赋予检察机关对公安机关侦查活动的监督权，……除制约型监督确定了通过审查批准逮捕的方式实施监督外，没有确立其他途径，……使得监督无从下手，或者监督变得有名无实，不能发挥检察机关对侦查活动的规范引导效用。”[19]笔者认为，法律规定不够具体，缺乏可操作性是一个原因，但不是全部原因。除此之外还有以下原因：一是公安机关考核机制的原因。当前公安机关的考核主要关注的是破案率、批捕率等，而不关注胜诉率。在此背景下，检察机关对公安机关构成制约的唯一手段是审查批捕，于是公安机关自然也就形成了逮捕中心主义的办案习惯，侦查权的行使只是为了逮捕嫌疑人而非追究其刑事责任。因此，本应“一条心”的侦查和就成了“同床异梦”，有分工无配合。二是惩戒机制缺失的原因。检察机关对侦查违法的监督方式主要是口头纠正或者发纠正违法通知书，但由于缺乏有效的制裁措施，最终只能是不了了之。因此，要形成以公诉为中心的办案机制，除了完善法律规定外，还要注意以下几方面：一是要改革公安机关的考核机制。只有将最终的追诉效果作为侦查机关的考核标准，侦查人员才有足够的积极性去实施全面有效的侦查行为，否则无论如何监督，都很难产生明显效果。二是要完善侦查违法的惩戒机制。我国没有专门的文官惩戒机构，对于违法违纪公务员的惩戒，一般是由所属单位内部负责，检察机关虽然发现侦查违法、违纪行为，但无力使之交付制裁。为此，我们可以仿效民国时期的做法，由公、检、法、人事、监察等部门的人员组成专门的司法官惩戒委员会，检察机关发现侦查违法行为的，可以提交惩戒委员会请求惩戒。这样既解决了因为惩罚力度不足而使侦查监督失效的问题，又能够对检察机关的侦查监督权构成制约。

三是要建立知情权保障机制，为侦查监督权的行使提供信息保障，解决侦查监督的时间滞后性和范围有限性。信息不对称，是导致监督效能大打折扣的重要原因。所谓侦查监督，是指监督主体（主要是指检察机关）从外部对刑事侦查行为实施的法律控制[20]，其是否有效，取决于能否及时、有效、充分地获取监督对象的信息。但我国的侦查程序带有极强的封闭性，检察机关缺乏有效的接入渠道，无法及时、全面地获取侦查信息，自然也就不能有效地实施监督。具体而言，应当建立公安机关和检察机关的信息共享机制，确保监督机关知情权的实现。从短期来看，可以推行公、检之间的重大案件侦办信息的通报制度。从长期来看，应当将公安机关的办案系统与检察机关办案系统联网整合。从侦查机关立案开始，案件就分配到检察机关的承办人手中，并由承办人进行全程跟踪监督。这样一是可以解决过去对不应立案而立案无法监督的难题；二是可以及时防止侦查活动违法，保障被追诉人的权益，实现公诉的程序正义价值；三是可以提高侦查质量，及时发现侦查活动中存在的不足，引导侦查机关及时收集相关证据，确保追诉目的的实现，落实公诉的实体正义价值。

注释：

[1]参见龙宗智：《评“检警一体化”――兼论我国的检警关系》，载《法学研究》2000年第2期。

[2]参见左卫民、赵开年：《侦查监督制度的考察与反思――一种基于实证的研究》，载《现代法学》2006年第6期。

[3]这些成果如李莉：《论我国侦查监督体制的合理构建》，载《法学杂志》2009年第2期；李乐平、吴小强：《审查逮捕后至移送前侦查监督机制之构建》，载《人民检察》2012年第4期；但伟、江涛：《侦查监督制度研究――兼论检察引导侦查的基本理论问题》，载《中国法学》2003年第2期，等等。

[4]林钰雄著：《检察官论》，法律出版社2008年版，第7页。

[5]朱观编著：《刑事诉讼法要义》，大东书局1943年版，第215页。

[6]戴修瓒著：《新刑事诉讼法释义》（下册），上海法学编译社1934年版，第2页。

[7]陈瑾昆著：《刑事诉讼法通义》，北平朝阳学院1930年版，第264页。

[8]姜伟：《论公诉的程序意义》，载《人民检察》2002年第2期。

[9]姜伟：《公诉的价值》，载《法学研究》2002年第2期。

[10]万春：《侦查监督制度改革若干问题》，载《河南社会科学》2010年第2期。

[11]周国均：《关于侦查监督之探讨》，载《中南政法职业学院学报》1994年第1期。

[12]参见刘妍：《侦查监督机制的构建与完善》，载《中国刑事法杂志》2009年第5期。

[13]参见王学成：《论侦查监督》，载《法律科学》2002年第3期。

[14]当前理论界倾向于将“监督”与“制约”的概念者区分开来，如一种较有代表性的观点指出：制约意味着一个权力在得不到其他权力支持的情况下，无法单独实现其目的（参见侯少文：《监督的含义及其与制约的区别》，载《中国党政干部论坛》2003年第9期）。以此为标准，审查批捕属于典型的权力制约。但笔者认为，可以对“监督”、“制约”作理论上的区分；但在实践中则很难区分何为监督，何为制约，故在本文中权力制约也属于权力监督的范畴。

[15]何家弘：《构建和谐社会中的检警关系》，载《人民检察》2007年第23期。

[16]谢佑平：《论公诉权的监督性》，载《法学》2007年第9期。

[17]参见石少侠著：《检察权要论》，中国检察出版社2006年版，第195页。

[18]吴波、徐立颖、吴海伦、赵福平：《论我国侦查监督改革的价值取向》，载《人民检察》2008年第19期。

[19]刘妍：《侦查监督机制的构建与完善》，载《中国刑事法杂志》2009年第5期。

[20]参见刘志远、赵景川：《侦查监督制度的功能定位与重构》，载《法学杂志》2008年第6期。