来宾B电厂的BOT之路

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2015年9月，我国电力行业第一个BOT项目来宾电厂B厂结束特许经营期，如期移交给广西政府。这一项目是当时国家批准的4个bot试点项目之一，是唯一一个坚持到期的项目，也是目前为数甚少的至今依然运行良好的PPP项目。

在中国财政学会PPP专委会举办的第13期中国PPP沙龙上，广西投资集团来宾发电有限公司总经理助理曾靖山对这一项目做了详细介绍。项目特点

上世纪80年代末，我国电力极为缺乏，但又限于资金不足，电厂建设滞后。当时广西政府计划投资建设的来宾电厂，不得不分为A电厂与B电厂项目，A电厂于90年代初建成投入运营，B电厂资金迟迟无法落实。广西政府便将其当作独立建设项目，以方便引进外来资本。1995年5月10日，原国家计委批准来宾B电厂作为国家第一个BOT试点项目。

据曾靖山介绍，整个BO项目由四个主体组成，一是广西政府，主要通过设立BOT项目办公室（以下简称“BOT办”）对整个项目进行管理；二是法国电力国际集团，即法国电力亚太，是项目公司的主要投资方。项目公司前期由法国电力（占股60%）、阿尔斯通（占股40%）组成的联合体投标，获得项目的运营权。阿尔斯通退出后，法国电力牵头又组织了包括国内两家公司组成的项目公司，并占股85%，对电厂进行专业的运营维护；三是电网公司，即电厂所发电力的卖给方；四是建燃公司，即向电厂提供燃煤方。广西建设开发公司（后改为广西投资集团），则作为政府授权人全程参与。

项目获得批准后，广西政府就设立了专门的机构进行管理，即广西来宾B电厂BOT项目领导小组.最初以自治区副主席作为组长，各相关政府职能部门都参与（后期人员有多次调整）。BOT办是领导小组的日常办事机构，设在广西建设开发公司，从项目准备期到运营期结束一直存在，在前期争取多项原国家计委的批文，建设期和运营期的日常管理、支持获得国家相关部委税收优惠政策，以及土地、供水、供电、通讯、道路、铁路、社会环境关系方面都发挥了积极作用。

“所有项目涉及到的协调都由BOT办出面，而不是项目负责人出面。”中国财政科学院研究员孙洁将这一点当做本项目成功的经验之一，“因为PPP项目看起来是某个部门的一个项目，实际上需要各个部门的配合才能顺利实施。”

在社会资本选择上，本项目完全以国际竞争的方式引进境外投资主体。1995年12月8日，广西政府进行国际招标，邀请了所有列入名单的投标者参与投标，招标阶段一切流程公开透明。招标方案中，电价是最主要的因素，比重达到总分的60%。此外，设备提供、融资成本、建设工期等也是重要影响因素。

国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长孟春指出，在这一过程中，政府制定了详细的时间表，坚持按照计划执行，编制招标文件、评标都由专业水平比较高的第三方机构完成，这不仅有利于选择最合适的合作方，还大大提高了招标阶段的效率。孙洁认为，这也为中央政府和地方政府树立了良好的形象。

同时，孙洁还指出，充分重视联合体的作用是本项目一个很重要的特点。“为什么要重视联合体以及联合体中的运营资源呢？因为PPP是‘让专业的人做专业的事’，联合体中有的融资能力强，有的具有管理经验，有的擅长设计，把各种能力综合放在一起才能达到这一目标。”而且从PPP实践看，一些比较成功的PPP项目如北京地铁四号线等都很重视联合体，尤其是联合体中是否有运营资源，后者才是政府着重考量的因素。

几乎所有与会专家都提到了广西政府重诺履约的契约精神。比如BOT办在涉及到部门协调、优惠政策等方面关键性作用的发挥；比如规定社会资本方从项目运营中获得的收益，在扣除费用和缴纳税金后，可以换成外汇汇到境外；根据特许权协议，每个运营年广西电网最低电收购量为35亿千瓦时，在后期电力供应供大于求时，为保证履行协议，优先采购B电厂的电；在动态调价、汇率、煤炭价格上涨等问题中的协调和协助等，成为项目顺利推进的关键保障。

风险识别至关重要

来宾B电厂的电力主要输送到广西电网。电厂主要设备是两台燃煤发电机组，发电燃煤由广西政府下属的广西建燃公司组织，与A电厂共用卸煤设备。电厂的主要营业模式是从矿方购买燃料，经过运行发送电力卖给电网公司，在这个营业模式中，燃煤占到运营资本的70%左右。

协议签署时，煤炭价格低迷，且得到原贵州煤炭厅“每年供应百万吨电煤”的承诺，项目各方都未意识到煤炭价格与供应方面的风险。2004年后，煤炭价格大涨，燃料电价一路走高，贵州2011年还封堵了煤炭出省的通道，征收高额的煤炭调节基金。但当时电网的销售电价没有调整到位，B电厂的收购电价远高于全区平均电价，引发了市场列项目电价的质疑。

因与境外投资者合作，汇率问题也做出了约定，即如果由于政策变化导致人民币与美元的兑换利率变化幅度在5%以内，不允许调整电价。结果到第二个运营年，人民币对美元汇率上升，但未超过合同中拟定的变化幅度，广西政府不得不多支付1000多万元。而政府对汇率风险估计过高而选择了固定电价测算体系，导致后来电阶持续上涨成为政府的一个包袱。

最终，燃料价格上涨和汇率问题带米的损失，政府都承担了。对此，孟春特别指出，PPP项目周期长，风险管控至关重要，所有可能发生的风险都应该有预案，谨慎应对，避免犯经验主义错误。在风险识别阶段，鉴于PPP项目的长期性和复杂性，很难用某种特定方法来全面准确地识别。因此，他建议相关部门在PPP项目准备阶段多研究文献和案例，并借助资深机构，尽可能全面识别出风险，为风险评估和风险管控做准备。

风险分担是PPP的核心问题之一，解决的是产生不确定性后果后，谁来承担、怎么承担的问题。孟春分析指出，在本项目协议中规定，广西政府主要承担政治和法律风险，项目公司主要承担建造、运营、技术和财经风险，双方共同承担不可抗力风险。“很显然，这只是一个很原则的规定，相对来说比较简单，不大能够满足现实需求。这给我们一个教训，今后在签署协议时，风险分担这部分应该尽可能地具体。”

尽管出现了这些问题，从实际情况看，本项目在制度和合同安排上总体还是颇为成功的。合理的制度为各种冲突、变化、风险的管控提供了一个良好的原则和沟通的框架，避免了各种变化影响项目的执行。比如在合同签订的时候对边界条件的收益影响进行界定，为以后法律、税收、环保要求的变化预留合理的调整空间，尤其企业所得税的调整，通过减收电费的方式降低上网电价等。

在孙洁看来，本项目在运营方面还提供了一个很好的借鉴，即项目在实施过程中设有收入的专用账户，项目收入全部纳入专用账户而非直接进入项目公司账户。“现在把PPP项目纳入政府采购，涉及到财政支出部分一定会纳入财政预算。但更完善的做法，是将PPP项目收入也纳入财政预算。如此，不仅有利于政府了解项目整个运营成本，更重要的是，它可以有效实现PPP收益‘盈利而不暴利’的目标。”