中国烟草行业的政府规制原因探讨
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摘 要：我国烟草行业本身并不具备自然垄断的特点，而是由于国家进行垄断经营，即国家利用立法等权利禁止其他经济主体进入烟草业，实行烟草专卖制度，从而直接造成烟草业的垄断。烟草业的专卖所造成的垄断的实质其实是行政垄断而不是自然垄断，基于这种特殊性，本文对我国烟草行业的政府规制原因进行探讨，烟草产品的特殊性、烟草行业的市场失灵以及烟草产品信息供给不足这些原因使政府对烟草行业进行规制成为必然。
一、文献综述
烟草是一种嗜好品，具有成瘾性，其市场行为不同于一般商品，呈现出独特的运行规律。烟草产业是合法存在的有害产业，对于这类产业的政府规制，显然不同于其他产业。近年来由于烟草行业发展的社会成本日趋超过社会收益，所以国内对于烟草行业规制的研究越来越多，陈勇（2006）从需求面研究烟草产业的规制，并提出中国烟草消费模式和市场结构自身的三点特殊性：（1）由于品级差悬殊，烟草产品具有了区别地位身份的社会属性；（2）高端产品的购买和消费主体分离,呈现出极弱的价格弹性；（3）低端产品的多样替代性和生产者自消费现象造成市场形态变异。籍涛（2008）基于市场结构与绩效分析了烟草产业的政府管制。烟草产业具有有别于其他产业的特殊性，中国的烟草产业更是具有不同于其他国家烟草产业的特殊性，对我国的烟草行业进行规制，首先要弄清楚其特殊性，因此本文着眼于我国烟草行政垄断的特性，着重探讨为什么要对烟草行业进行规制，这对于解决好怎样进行规制有关键作用。
1.国内外对于规制的研究
日本的著名学者植草益对规制进行了系统深入的研究，他从不同层次上对公共规制（政府规制）进行了定义。他认为，在现有的技术条件下，市场经济由于存在多种“市场失灵”的现象，无法达到理论上最高水平的市场资源配置，因此有必要“由社会公共机构依照一定规则对企业进行干预”，在此基础上形成政府干预市场的各种法律制度和政策体系。广义的公共规制就包含了这所有的法律和政策，“既包括宏观的财政金融政策，也包括微观的公共性物品的提供政策、禁止垄断政策、直接规制政策、产业政策、科技政策、劳动政策等等政策”，其中又可分为禁止垄断政策和直接规制政策;而狭义的公共规制则仅包括直接规制政策(含经济性规制和社会性规制两类)。
我国很多学者也对政府规制作出了自己的理解和解释。陈富良认为，规制“是指政府部门，有时也包括一般的社会公共机构和组织，依据有关的法规，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关活动施加直接影响的行为。”余晖认为，“规制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为根据，以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决为手段，以微观经济主体（主要是企业）的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制或干预。”谢地和景玉琴把规制定义为“一般意义上看，规制包括了规制主体(获得法律授权的政府机构或独立于政府机构的规制机构)对规制客体(各类微观市场主体)所进行的一切限制和监督”。总之，规制就是获得法律授权的政府机构或独立于政府机构的规制机构对微观市场主体所进行的一切限制和监督。
2.市场失灵是政府规制的主要原因
日本学者植草益在他的代表作《微观规制经济学》中，对政府规制的必要性作了详细的阐述。他认为，市场机制虽然被证明是最有效的资源配置机制，但是它也有自身无法克服的缺陷。市场机制只有满足科斯定理的所要求的交易费用为零的完全竞争条件下，才能在不存在实现调整机能的社会公共机构的情况下，达到其有效状态，即：“（l）所有物品、服务的供求平衡（或者稳定在竞争均衡的水平），实现了‘最优的’资源配置（‘瓦尔拉斯的一般均衡’）。（2）资源的配置己经处于上述社会性无改善余地的有效状态，即‘帕累托效率的资源配置’。”这样，所有经济主体都在自我利益最大化的原则指引下，通过价格这个行为信号，实现了帕累托最优的资源配置。
由于市场失灵现象的存在，使得这种理想的最优境界的实现在仅由市场调节的情况下，常常难以顺利达成。市场失灵主要包括：公共性物品、外部性、自然垄断、不完全竞争、信息不对称和风险性等等。“如果不采取一些措施来纠正这些市场失灵问题，那么，市场机制非但其自身无法有效地发挥职能，而且会给整体经济带来严重的后果。而且，……在以市场机制为主体的经济社会，对分配的公平、经济的稳定和非价值物品采取政策上的措施是完全必要的。”
当然，市场失灵有些也可以通过市场的方法来解决。比如可以利用市场机制将外部性“内部化”，比如征收过路费、过桥费，按照“受益人负担”的原则，对所有享受外部经济的市场主体收费；或产生外部不经济时，由当事人直接交涉解决，等等。但是，由于（l）通过这些方式所能解决的情况有限，（2）“正如科斯自己所分析的，当交易成本不等于零时，这种当事人的交涉并不能形成帕累托效率。”因此其有效性和适用范围受到极大的限制。
因此，制度的设置和政府的干预――也即政府规制――便成为了解决这一矛盾的有效方法。事实上，西方学者，无论是植草益，还是Utton，Breyer，Weidenbaum，都把政府规制看作是对市场失灵的反应。正是由于市场失灵导致资源误置，政府应通过实施规制政策而采取行动以矫正这些失灵。因此，从校正市场失灵的角度出发，政府规制的必要性可以概括为三条：对卖方垄断权力的回应、对外部效应的内部化和对不充分信息的补偿。
二、我国烟草行业的垄断性分析 我国的自然垄断是指并非由于人为的限制进入，而是由于规模经济、范围经济、网络经济、资源稀缺性、沉淀成本等“自然”的技术和经济原因而形成的垄断。在现实的经济中，自然垄断行业主要存在于第三产业各部门中，如电信、邮政、供水(电、气)、铁路、航空、电视、广播等。这类行业一般都具有如下三个特点：一是规模经济非常明显，往往一个行业中只需一个或少数几个企业就满足全部市场需求，并且随着生产规模的扩大，企业的平均成本和边际成本不断下降；二是有大量的“沉淀成本”。这类行业一般投资量大，投资回收期长，固定资产沉淀性大，若引入竞争，容易造成两败俱伤，严重浪费社会资源，因此国家一般给予这类行业以垄断权，企业相对于消费者处于支配地位，容易以质低价高的产品和服务谋取垄断利润，甚至对消费者附加种种不合理的交易条件；三是大多是公众所需要的基本服务部门。自然垄断行业一般要为社会提供公共产品和服务，企业经营带有公益性，不能完全按市场规则运作，从而容易与企业利润最大化目标发生冲突。
我国自然垄断的形成除了上述一般原因外，还有如下特殊原因：一是有些自然垄断行业是行政干预的结果。其实质是权力寻租；二是计划经济的惯性作用，即在计划经济向市场经济转轨的过程中，由于人们观念、法制法规、政府职能转变、产权和分配制度改革等方面滞后的原因，一些本属非自然垄断的行业或业务暂时无法形成竞争格局，因此继续维持垄断地位；三是市场经济发育的低水平。市场经济越不发达，人、才、物、技术在各部门间越是难以流动，从而形成自由进出各部门的市场障碍，产生垄断；四是国家垄断经营的原因，即国家利用立法等国家权力禁止其他经济主体进入某些行业或经营某些业务，从而直接造成这些行业或业务的垄断，这类垄断的实质其实是法定垄断而不是自然垄断，它和行政性垄断一样，都不是市场竞争优胜劣汰的结果，国家在这些行业或业务中身兼所有者和经营者二职，经营效率往往低下。五是虚假规模经济因素，即国家有关部门借口规模经济效益，授予某些行业或业务以垄断权，人为建立进入壁垒，破坏市场竞争:六是对技术变革的反应迟滞。80年代以来以信息技术和新技术为代表的技术革新使一些自然垄断行业的性质发生了根本的变化，西方国家因此竞相在这些行业引入了竞争，但我国对此反应迟滞，仍维持这些行业的自然垄断地位。
由于上述特殊原因，使我国自然垄断行业除了具有自然垄断的一般特点外，还有以下一些特殊表现：一是自然垄断和行政性垄断混生，政企不分，官商一体，自然垄断行业中渗透地方和部门利益，行政部门往往利用手中权力制定垄断高价，提供劣质服务甚至强制提供服务，消费者处于不利地位，正当权益得不到有效保护；二是自然垄断行业中自然垄断性业务和非自然垄断性业务混生，自然垄断的合理性掩盖了非自然垄断性业务垄断经营的低效率;三是经营效率低下，创新乏力，管理体制缺乏激励机制和约束力，市场绩效差，这都源于没有外在的竞争压力；四是投资严重不足。因为自然垄断行业大多实行国家垄断经营，缺乏激励性的市场投融资机制，因此投资渠道单一。五是寻租、腐败现象滋生。自然垄断行业垄断地位的背后往往是权钱交易以及寻租行为，并由此造成了巨大的间接损失。
行政性垄断是与经济性垄断相对应的一个概念，它是指地方行政机关和国家经济管理部门凭借其经济管理权力对经济活动排他性控制、排斥和限制竞争的行为。它主要是一种政府行为，是只有凭借政府权力才能形成的垄断，其主体是政府行政机关。因此，王晓哗等学者也称之为“行政性限制竞争行为”。 通过对我国自然垄断行业理论和行政性垄断理论的分析，我们可以看出烟草业本身并不具备自然垄断的特点，而是由于国家进行垄断经营，即国家利用立法等权利禁止其他经济主体进入烟草业，实行烟草专卖制度，从而直接造成烟草业的垄断。烟草业的专卖所造成的垄断的实质其实是法定垄断而不是自然垄断，由于烟草行业特殊性质必须通过国家垄断经营而维持其垄断价格。
三、我国烟草行业的规制依据
1.烟草行业的特征
1）烟草行业本质上不是人民生活所必需的行业，卷烟不是“生活必需品”，但是卷烟产品在一定时期对于消费者来说具有吸食的嗜好性，不消费也是很难的。所以从这个意义上讲，又是部分群体的“消费必需品”，同时，卷烟产品对消费者的人体健康具有一定的危害性，国家在政策上限制它的自身盲目发展又是必然的。
2）卷烟产品由于它的吸食嗜好性决定了它的“高附加值性“。由于政府对烟草行业的规制，特别是对其价格的严厉规制，造成烟草价格远远背离它的价值。
3）是国家重要的税收来源
由于直接禁止吸烟的成本过于高昂，我国包括国外对于烟草采取的是“寓禁于征”的政策，即向国家交纳高额税收限制生产与销售，以此政策达到“禁烟”的目的，所以烟草是高税商品，因此是国家重要的税收来源。
上述特点决定了国家在法律上赋予了烟草行业不同于其他行业的“待遇”：《中华人民共和国烟草专卖法》及其《实施条例》将烟草业置于国家的严格控制、管理之下，实行统一领导、垂直管理、专卖专营的管理体制，是政策性(法定)垄断行业，排斥行业外的经营与竞争。不同于其他行业所谓的“垄断”：在经济形态上仍具有很强的计划经济色彩，在市场经济不断完善的今天仍然实行计划生产、计划销售，禁止行业外其他任何人、任何单位的生产经营，市场竞争只能来自行业内部。其他垄断行业如电信、铁路、电力等都不是政策性垄断，而是技术上、经营上的垄断，而且国家正采取措施打破这种行业“垄断”，鼓励行业间互相投资、互相经营、互相竞争。从这个角度看，烟草行业因为有专卖制度，作为“垄断”行业确实“特殊”。因此，专卖体制下的烟草行业既要实行市场经济，也要在生产经营的管理上与“烟草体制”相适应。任何“一刀切”不作具体分析的做法都会给行业乃至于国家带来损失。
2.政府对烟草业规制的依据 这种行政垄断的特性决定了烟草产业存在市场失灵，它来自于消费者对这种产品消费时所产生的负外部性和信息不完全性。烟草制成品的消费有明显的外部性。外部性涉及到生产或消费一种商品对第三方所带来的有益或有害的影响。市场的需求与供给仅仅反映了市场中参与者(消费者、厂商、经销商)的成本和收益，在做生产和消费的决策时，并未考虑对第三方带来的影响。外部性使个人成本(收益)与社会成本(收益)不相等，从而导致无效的资源配置。因为第三方不会为外部收益而付费，不会去补偿外部成本;这时，市场机制就不能进行有效的资源配置。外部性会引起商品的过多或过低的消费/供给。政府可以通过抑制带来外部成本商品的需求，或者刺激创造了外部收益商品的需求来增加社会福利。
烟草产品信息供给不足，即消费者对产品缺乏完全信息，所以造成烟草消费的第一个矛盾，对吸烟者个人的即期效用与其自身长期利益的矛盾。吸烟可以给吸烟者带来暂时的感官满足和神经放松，但长期吸烟又会损害吸烟者的健康。吸烟者往往因缺乏足够的信息而低估未来的健康风险，难以做出理性选择，政府干预可以在一定程度上矫正信息的不完全性。烟草消费的负外部性，造成的第二个矛盾，即吸烟者的个体效用与社会利益的矛盾。吸烟的负外部性包括，对被动吸烟者的健康损害、造成的火灾等事故损失，这些都不是市场机制能够 弥补的。第三个矛盾是烟草产业本身的经济利益和社会成本(社会代价)之间的矛盾。烟草产业的经济利益和它造成的社会成本相比较，其净社会收益为负数。据程郁等人的研究，中国1998年烟草的经济收益与社会成本基本持平并略有赢余，但从1999年开始出现赤字，数额为24.854亿元，到2001年扩大为51.919亿元，预计到2010年将达到618.45亿元。烟草产业创造的各种经济利益远远不够弥补由吸烟造成的社会成本。
四、总结 我国烟草行业的特殊性体现在它不是自然垄断而是国家利用立法等权利禁止其他经济主体进入烟草业，实行烟草专卖制度，从而直接造成的烟草业的垄断。垄断性造成行业市场失灵，主要来自于消费者对这种产品消费时所产生的负外部性和信息不完全性，市场失灵构成了政府规制的主要原因。另外，烟草产品具有有害性，但又消费必需品的特征决定了它的“高附加值”性，成为高税商品。这些构成了政府对烟草行业进行规制的主要依据，在国际上控烟呼声一浪高于一浪的背景下，我国的烟草行业该何去何从，政府应该起到关键性的作用。做好价格规制、质量标准规制、技术标准规制，是使我国烟草业经受的住国外烟草巨头挑战、实现可持续发展的关键所在。
参考文献
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[10]网上匿名文章.中国烟草体制历史、现状与问题专题报告
作者简介：高珊珊（1987―） 南京财经大学09级产业经济系硕士研究生。