民事行政检察多元化监督格局研究
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我国宪法确定了检察机关的法律监督地位，这是检察机关开展各项法律监督活动的正当性根源。1989年《行政诉讼法》和1991年《民事诉讼法》设定了检察机关对法院错误的生效判决、裁定提出抗诉的监督方式。在二十余年的民事行政检察实践中，检察机关依法通过抗诉方式实施法律监督，并积极实践，不断探索，创设了再审检察建议、纠正违法通知、检察意见、改进工作检察建议、建议更换办案人、移送违法犯罪线索等多种监督方式。这些监督方式，根源于宪法赋予检察机关的法律监督权，产生于民事行政检察具体实践，是检察机关法律监督职能与民事行政检察实践经验相结合的产物。
伴随着总结经验、规范监督、完善监督、强化监督的实践需要和立法需要，2010年全国第二次民事行政检察工作会议上首次提出了民事行政检察多元化监督格局的概念。最高人民检察院随后通过的《关于加强和改进民事行政检察工作的决定》对构建民事行政检察多元化监督格局提出了基本要求。应当说，多元化监督格局是民事行政检察工作实现跨越式发展的有效路径。
一、民事行政检察多元化监督格局的概念
民事行政检察多元化监督格局是指，在坚持以抗诉为中心的前提下，综合运用抗诉、再审检察建议、纠正违法通知、一般检察建议、建议更换办案人、移送违法犯罪线索等多种监督方式，全面开展对民事行政生效法律文书、法院诉讼活动及司法人员职务行为的监督，充分履行法律监督职能，最大限度实现监督效果的民事行政检察模式。
民事行政检察多元化监督格局有以下特征：
（一）以抗诉为中心
从现行法律规定来看，抗诉是检察机关对民事审判活动和行政诉讼活动实施监督的唯一法定手段。在实践中，抗诉一直是民事行政检察主要任务，抗诉数量一直是民事行政检察监督力度的主要标志，抗诉案件再审改变率一直是民事行政检察监督效果的主要体现。其他各种监督方式虽然也发挥了重要作用，但由于缺少具体的法律依据，监督效力不强，监督效果也难以保障。因此，坚持以抗诉为中心，不仅是现行立法规定的必然要求，也是民事行政检察实践的客观需要。检察机关在履行法律监督职能过程中，虽然有诸多探索和创新，但对抗诉这一主要业务应当坚守，应当在工作重心和力量投入上对抗诉工作有所偏重，而不能舍本逐末。
（二）监督对象的全面性
多元化监督格局着眼于对法院民事、行政司法活动的全面监督，不仅针对可通过再审程序纠正的错误生效裁判，而且针对不适于再审程序但确有错误的生效裁判；不仅针对生效裁判，而且针对法院在民事、行政司法活动中的各类法律文书；不仅针对法院司法活动结果，而且针对法院司法过程；不仅针对法院的违法行为，而且针对法院司法人员的职务违法犯罪行为。应当说，多元化监督格局的威力就在于监督对象的全面性。
（三）监督方式的多元化
监督对象的全面性和多样性，以及抗诉方式的局限性，必然要求在抗诉方式之外另设其他监督方式。多元化监督格局的科学性之一就在于针对不同的监督对象采取不同的监督方式，这是唯物辩证法矛盾特殊性及具体问题具体分析的具体体现，也是民事行政检察实践经验的总结及检察人员智慧的体现。监督方式的多元化具体指，针对不同监督对象，分别采取抗诉、再审检察建议、纠正违法通知、一般检察建议、建议更换办案人、移送违法犯罪线索等多种监督方式。
（四）监督方式之间衔接配合运用
在监督方式多元化的基础上，为确保监督力度和监督效果，各种监督方式之间衔接配合成为必然选择。多元化监督格局的另一科学性就在于强化监督方式之间的衔接配合。在同一案件中存在多个监督对象时，分别采取监督方式，数箭齐发；在对某一监督对象采取一种监督方式无法实现监督效果时，进一步采取更有力的监督方式。监督方式之间的衔接配合运用，反映了检察机关在履行法律监督职能时的坚持和执着，也体现了检察人员在监督过程中的监督技巧和智慧。
（五）监督效果的最大化
多元化监督格局的提出，主要目的是通过改进监督机制强化监督效果。无论是监督对象的全面性，还是监督方式的多元化，以及监督方式之间的衔接配合运用，都是为了全面而充分地发挥法律监督职能，科学而有力地采取监督措施，最大限度地实现监督效果。强化监督格局，是多元化监督格局的价值和功效所在，多元化监督格局的方案设计及完善都将围绕着强化监督效果而展开。因此，强化监督效果是多元化监督格局的显著特征。
二、构建民事行政检察多元化监督格局的思路
（一）坚持抗诉工作的中心地位
从检察实践来看，坚持抗诉工作的中心地位可遵循以下路径：一是明确抗诉范围和标准。为便于检察人员把握和操作，有必要对抗诉范围进行细化，对抗诉标准进行统一。尤其是对于可适用抗诉方式监督的判决、裁定、调解的具体类型予以明确，对抗诉的法定标准之外的必要性标准进行研究。应区分抗诉案件与再审检察建议的案件的标准，体现出两种监督方式的不同特点。对于符合抗诉条件的案件限制降格采用其他方式监督。二是科学设计抗诉工作考评标准，将抗诉案件质量和效果作为考核民事行政检察工作的主要指标。三是改进和完善抗诉工作机制，通过强化案件管理、流程控制、层级把关，提高抗诉工作质量和效率。在书面审查的基础上，探索公开审查机制，以程序公开促程序和实体公正。四是强化抗诉案件出席再审法庭及后续跟踪监督工作。两高会签文件明确了检察机关对抗诉后再审活动的监督权，检察机关应以此为立足点完善抗诉后跟踪监督机制，并完善抗诉案件检察长列席审判委员会制度，强化检察监督效力。五是提高检察人员办理抗诉案件的水平，重点培养办理商事案件、知识产权案件、行政案件的专门人才，以促进民事、行政抗诉工作深化发展。
（二）坚持监督方式的多元化，规范各种监督方式的适用范围和标准
1．抗诉的适用范围和标准。就法律现行规定及民事行政检察现有实践来看，检察机关抗诉的范围包括以下方面：①法院作出的生效判决，具体指法院依普通程序作出的生效判决。法院依特别程序、公示催告程序作出的生效判决暂时无法通过抗诉手段实施监督。解除婚姻关系和收养关系的生效判决不能抗诉，但对财产部分的处理可以通过抗诉手段实施监督。②法院作出的生效裁定，主要指不予受理裁定、驳回裁定、管辖权异议裁定（同时案件尚未作出生效判决）。根据《民事诉讼法》第140条，除该三种裁定以外，另有八种类型的裁定，但根据最高法院的现行意见，其中多数无法通过抗诉方式实施监督，而其中终结诉讼裁定应当可以抗诉。依照民事诉讼法第137条规定的4中情形作出的终结诉讼裁定，属于法院对案件的最终处理结论，直接关系到当事人的诉讼权利和实体权利，应当属于抗诉的范围。③法院作出的损害国家利益、社会公共利益的生效调解书。违反法律强制性规定的调解内容，应属于损害国家利益、社会公共利益的范畴。
检察机关行使抗诉权，应严格掌握两个标准，一是法定标准，二是必要性标准。法定标准，即指《民事诉讼法》第179条规定的民事抗诉标准和《行政诉讼法》第64条规定的行政抗诉标准。必要性标准，是指在符合法定抗诉标准的前提下，案件亦有抗诉的必要。实践中，有些案件虽符合法定抗诉标准，但综合考虑其他因素，案件没有抗诉必要。对抗诉必要性的判断，需权衡和比较多种利益和价值，包括当事人权益受影响的程度，裁判生效时间、诉讼经济、程序价值、社会效果等多个方面。
2．再审检察建议的适用范围和标准。相较于抗诉的适用范围，再审检察建议的适用范围可以适当宽泛，尤其对于无法采取抗诉方式监督的案件，可以尝试再审检察建议的监督方式。因此，再审检察建议的适用范围包括，经过普通程序和特别程序审判，以判决、裁定、调解审结的案件。
案件符合再审条件即是再审检察建议的标准，再审检察建议同样需执行与抗诉标准无异的法定标准和必要性标准。实践中，为保证再审检察建议的效力，北京市检察机关对再审检察建议的运用，一般把握两个标准，一是实体标准，即案件符合再审条件且有再审必要；二是程序标准，即检法沟通后法院同意启动再审。
3．纠正违法通知的适用范围和标准。纠正违法通知的适用范围比较宽泛，法院在审判和执行过程中的各种司法、执法行为，只要不适于通过抗诉和再审检察建议方式监督，都可以纳入纠正违法通知的适用范围，不仅包括法院作出的裁定、决定，而且包括法院工作人员在司法、执法过程中的各种事实行为。
纠正违法通知应把握三个标准：一是违法性标准，即被监督的行为违反法律规定，如违反法律规定的权限范围、违反法定程序和条件、违反法定期限等。二是可行性标准，即对于已经发生的违法行为，可以采取措施予以纠正。三是必要性标准，即既已发生的违法行为确有事后纠正必要。
4．改进工作检察建议的适用范围和标准。改进工作检察建议是检察监督的一种手段，适用范围同样应限于法院司法、执法活动及行政机关执法活动，一是法院在司法、执法活动中存在违法或不当行为，有必要采取改进措施，在今后工作中避免；二是行政案件中涉诉行政机关存在违法或不当行为，有必要采取改进措施，在今后工作中避免；三是涉诉案件暴露出行政管理部门存在管理漏洞，有必要采取改进措施，减少社会矛盾的出现。
检察机关在运用改进工作检察建议监督时，应掌握两个标准，一是问题标准，二是必要性标准。问题标准是指法院在司法、执法活动中存在违法、错误或不当等问题，行政单位在执法、管理活动中存在违法、疏忽、制度漏洞
5．移送违法、犯罪、违纪线索的适用范围和标准。移送违法、犯罪、违纪线索，主要针对两种人的行为，一是案件当事人的可能构成违法、犯罪、违纪的行为，二是案件相关人的可能构成违法、犯罪、违纪的行为，案件相关人具体指原审法官、涉诉行政行为的公务人员、原诉讼中鉴定人和其他提供证据的人、原诉讼中律师、对原审施加影响的案外人等。
移送违法、犯罪、违纪线索的标准，是行为涉嫌违法、犯罪、违纪，是否构成违法、犯罪、违纪暂不确定，也无需确定，亦无权确定。在移送线索时，检察机关应具体掌握两个标准：一是移交的线索中有确定的前提，前提可以是行为、后果、表象，可以不是一个完整的行为而只是一个细节，但该前提必须是有证据证明的，而不能是无根据的臆测；二是从前提到结论存在可能性。
6．建议更换办案人的适用范围和标准。建议更换办案人，主要适用于两种情形：一是办案人员严重违反法律规定或办案纪律，损害了诉讼程序的公正性，被监督机关未更换办案人的；二是办案人员虽违法情节较轻或行为不当，但影响了当事人对程序公正性的信任，当事人要求更换办案人，被监督机关未更换办案人的。
检察机关在建议法院更换办案人时，应坚持有规有度的标准，即符合规则的要求且有建议更换的必要，具体指同时满足以下条件：一是程序正在进行中，尚未有最终结论；二是办案人员有违法、违纪或其他不当行为；三是办案人员的行为已经构成对程序公正的严重损害，或虽未损害公正，但已影响了当事人对办案人员公正立场及预期公正结果的怀疑，当事人明确要求更换办案人；四是法院应当更换办案人但并未更换。
（三）科学设计多种监督方式之间的协调配合关系
1．衔接运用。针对某一需要监督的事项，检察机关可以首先选用某一种监督方式，但在该种监督方式不能实现监督目的时，及时启动后续监督方式。检察实践中，监督方式的衔接运用主要表现为两种情形：一是，再审检察建议与抗诉之间的衔接运用。鉴于再审检察建议不具有直接启动再审的强制效力，检察机关对于符合抗诉条件的案件向法院发出再审检察建议后，法院很可能不对案件启动再审。此时，检察机关应及时采取后续监督方式，即启动抗诉程序，将案件提请上级院抗诉。抗诉方式的及时有效衔接，为再审检察建议提供了强有力的支撑，并保障了检察监督的效力。二是对事的监督与对人的监督的衔接运用。法院裁判存有错误或法院司法人员在执行职务时违反法律规定，检察机关提出抗诉或发纠正违法意见或建议后，法院司法或执法人员明知有错拒不纠正的，检察机关可根据具体案件情况对法院相关责任人员的行为进行渎职性评估，并视情况采取其他适当的监督方式。
2．配合并用。针对某一需要监督的事项，检察机关单独采取一种监督方式不足以完全实现监督目的时，可以采取多种监督方式，各种监督方式配合发挥作用，实现监督效果的最大化。比如，案件符合抗诉条件且原审司法人员存在职务违法犯罪行为时，可以同时采取抗诉和移送职务违法犯罪线索的方式；案件以促成当事人和解的方式处理，但原审裁判确存有错误时，可同时向法院发检察建议，要求法院提升工作水平、规范司法行为、避免类似问题出现；在监督行政诉讼案件时，不仅发现法院裁判符合抗诉条件，而且发现涉诉行政机关的行为违法或行政机关的制度存有漏洞，则在抗诉的同时，向行政机关提出检察建议，要求行政机关依法规范行使执法权。