探讨农民对城市土地的权利

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在现阶段，全部土地问题的核心和关键，就是农民和土地的关系问题。然而，迄今为止，学者们讨论农民和土地的关系问题，基本上局限于农民对于农村土地的权利，而事实上，农民还拥有城市土地的所有权。

《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”，就是说，这些土地只归农民集体所有，而不归全民所有。但这一问题本文不予讨论，本文所要讨论的是城市土地问题。

城市土地的所有权也是《宪法》第十条规定的：“城市的土地属于国家所有。”《土地管理法》第二条对此作出了具体阐述：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”《物权法》第四十五条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权”。第四十七条规定“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”

这里的“国家所有”即“全民所有”，而所谓“全民”即全中国（包括港澳台）的城市居民和农村居民。法律没有规定“全民所有”的“全民”不包括农民，“全民”中当然包括农民；法律没有规定“全民”即城市居民，城市土地当然就不仅仅是城市居民所有，而且也为农民所有。法律规定“全民所有即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，表明国务院只是国家所有土地的全民所有人的代表人或受托人，而不是所有者本人，“国家所有”不是政府所有，国务院所代表、所受托的人，是“全民”，即城市居民和农村居民，而不仅仅是城市居民。

根据宪法和有关法律的规定，本文认为，农民比城市居民拥有了更多的土地所有权：城市居民仅仅对全民所有的城市土地拥有所有权，或者说，城市居民仅仅是委托政府行使对城市土地所有权的委托人，而农民则不仅对农村土地拥有所有权，而且对城市土地也拥有所有权。

确认和保障农民对城市土地所有权首先是一个重大的政治问题，其政治意义决不可低估。兑现宪法和法律赋予农民对城市土地的所有权，是现阶段加强社会主义国家制度建设的一个重要环节。如果国家能够在这一问题上走出实质性的步骤，那么不仅本身是社会主义国家制度建设的重大进展，对提升国家对于农民的凝聚力和号召力将产生深远的影响。

在全面建设小康社会、发展中国特色社会主义的今天，让全体社会成员特别是农民更切实地感受和认同社会主义公有制，进而充分体会这一制度的优越性，无疑是至关重要的。虽然确认和保障农民对城市土地的所有权只是一项具体措施，但对发展中国社会主义事业将产生极为重大的影响。

同时，确认农民对城市土地的所有权，则可能成为农村土地集体所有制改革的一个重要契机，为创新农村土地制度带来一个极为有利的条件。

在市场经济条件下，作为一种稀缺资源，城市土地的价值和价格在不断上升。作为一种国有财产，城市土地正在日益成为巨大的财富。确认农民对于城市土地的所有者地位，就应当让农民分享城市土地出让金。那么城市土地取得的收益必须统筹使用于城乡建设发展，不可以全部或者较多用于城市。

确认农民对于城市土地的所有者地位，还应当保障农民在城市的居住权。比如说，对城市政府所建设的经济适用房、廉租房，农民拥有与城市居民同等的权利，城市政府可以制定和实施这样的政策：农村居民在城市居住一两年之后，即可凭租房合同到城市政府有关部门申请购买经济适用房、租住廉租房。不言而喻，当农民已居住城市，就应当享受与城市居民同等的各方面“市民待遇”。

从长远看，农民应当享有作为城市土地所有者的各方面权利。比如说，农民不仅仅要分享城市土地经营管理的成果，而且要参与土地利用总体规划、城市规划及乡、镇总体规划的编制和对规划实施过程的监督，参与行使对城市土地收益的处分权和支配权，农民作为城市土地所有者的这些权利必须得到国家法律制度的保障，以及逐步实现这些权利的体制机制保障。