基础教育管理信息化设置分析
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一、前言
教育信息化领域内相关标准众多，它们长期以来对教育信息化工作发挥了良好的引导作用。然而近年来，教育信息化实践者对于领域内的标准现状却已不满，认为用于指导他们实践的、重点关注条件建设的标准与教育信息化应用水平之间相关度较低，期盼有新型标准出现以更好地引导教育信息化建设与应用工作。这种来自一线的呼声引起了行政主管部门与教育研究者的关注，在此背景下，江苏省教育管理信息中心及南京师范大学教育技术专业的部分专家合作开始了本课题的研究，通过学理分析及实证调研建立了江苏省基础教育管理信息化功能标准指标体系。
二、教育信息化评价研究现状
就基础教育领域的评价而言，相关标准或规范性文件以及研究众多，将其归类可大致分为三类：条件标准、绩效标准、功能标准。第一类评价规范的对象是信息化所应具备的条件（如硬件、软件、人员素质、技术规范等）。它们是从价值客体完成主体要求的能力角度对客体的考察，这类标准可称为条件标准[1]。较为典型的标准如《陕西省中小学（城市）信息化评估标准（试行）》[2]，从组织管理、环境建设、资源建设、队伍建设、应用情况五个角度对信息化应具备的条件进行了规范。这类标准长期以来直接引导着基础教育的信息化实践工作。除了此类建设验收标准，还有众多针对某些单项条件的标准。如规范教育信息化相关人员素质的《中小学教师教育技术能力标准》[3]，对教育信息化中涉及的教育管理人员、教学人员、技术人员的内在品质提出规范要求以及规范硬件设备的《淄博市中小学教育信息化建设标准（讨论稿）》[4]等。除了该类直接面向教育实践者的条件标准以外，还有一类条件标准面向的是教育信息化硬件软件的开发者，作为技术规范对教育信息化发挥保障作用。如《教育管理信息化标准（第1部分：学校管理信息标准）》[5]对学校管理中涉及的数据进行了规范，中国教育信息化技术行业标准（CELTS）体系[6]中提供了学习资源、学习环境等多方面的技术规范。第二类评价面向教育信息化的绩效。绩效标准是从主体的最终目标的要求对客体满足主体需要的考察[7]。该类的典型研究如“基础教育信息化成本效益探讨”[8]“学校教育信息化绩效评价模型的设计和应用”[9]等。与条件标准类型的规范文件多而研究文献少正相反的是，绩效标准的规范文件较少而研究文献较多，而且从时间分布来看条件标准的规范文件从2000年前后即开始出现，而绩效研究多集中于近几年，可以从中看出教育信息化领域对绩效标准关注的逐渐提升。第三类评价面向教育信息化的应用，从工作过程的角度对客体行为进行规范，该类标准可称为职能标准[10]。本课题组经过进一步论证，将教育信息化领域的职能标准定义为功能标准[11]，所谓功能是指与教育管理职能相对应的教育信息化功能。但是长期以来教育信息化领域内功能标准研究缺失严重，仅有少量条件标准和绩效标准中涉及对应用的规范，但也仅是提出某些简单的量化指标，完全无法全面规范信息化的应用。如上述《陕西省中小学(城市)信息化评估标准（试行）》中的应用仅涉及设备使用情况、设备设施使用率、应用研究的量化规定，《关于加强高等学校本科教学工作提高教学质量的若干意见》[12]中对使用多媒体授课比例有量化要求等。综上所述，教育信息化领域内的评价标准工作，大量的条件标准集中于信息化工作开展之前，对工作的开展做了全面的准备；对于信息化工作完成后的绩效评价，虽未有评价标准广泛投入使用，但已有研究展开。然而唯独对于信息化工作开展过程缺少规范。这一现状导致的结果是，教育实践者可以明确地知晓如何建立良好的环境，也能隐约看到对岸的工作目标，唯独对于如何通过具体信息化工作渡到对岸无头绪可理。教育信息化工作发展较为领先的江苏省，基础教育领域的信息化工作已进入诺兰模型所述的整合期[13][14]，基本完成建设工作，开始转向应用提升，工作重点的转移意味着标准重点也需相应转换。为弥补教育信息化功能标准研究与实证的空白，顺应并推动江苏省基础教育信息化工作从建设向应用的转移，本课题组展开了全省范围内的广泛调查研究。
三、研究方法
（一）调研目的
功能标准究竟是什么样子的？其指标体系的设计以何为参照？它应该对哪些内容提出规范性的要求？在项目组成立初期，除了一个相对比较模糊的“功能标准”概念及对此概念的朦胧且坚定的信心外，课题组几乎一无所知。“摸着石头过河”成了本课题推动的唯一可行的办法，即确定此课题是以实证手法为主的课题，旋即在大量收集了相关资料的基础上，开始了围绕项目主题的调研工作，进入到标准中指标体系的设计之中。因为课题组通过初步分析认为，“职能”是和“功能”含义最相近的概念，而职能部门是职能的承担者，信息化功能是实现职能的条件，研究初期依职能部门的划分按图索骥，正在情理之中。调研的目的有二：一是掌握客观情况，了解全省范围内基础教育领域的教育管理职能范围及职能划分状况；二是听取关于指标体系设计的建议，使新标准的指标体系趋向最合理及最高接受度。
（二）调研范围
本课题的调研对象范围是全省范围内的教育管理者和实践者。调研对象之所以不仅局限于教育信息化部门，是因为在教育信息化全面融入教育的日常工作后，它已不再仅是信息化一个部门的工作，教育相关机构中每个职能部门都已涉及其中。由于本课题预期成果的前瞻性特点，在样本选择中选取了信息化工作较为领先的苏南与苏中地区，具体包括南京、苏州、扬州、常州、无锡等市，分别选取一至数个区县作为样本采集点。对应标准覆盖的区县管理部门、普通中学、普通小学三类机构，样本的选择中也同样覆盖这三类机构。
（三）调研方法
本课题的调研活动全部采用访谈法。之所以放弃专家问卷调查法等更宜标准化、样本数更大的问卷调查法，与本课题的特点有关。本课题有新颖观点提出，访谈对象只通过纸面文字较难准确把握，且标准体系庞大，仓促阅读下很难消化，通过直接沟通更有利于访谈对象在正确理解课题观点的前提下深入理解标准体系，打开思路并与调研人员进行深入的沟通，充分阐述观点和意见建议。调研共分两轮：围绕指标体系搭建展开第一轮调研，在南京范围内进行个别访谈与小范围的集体访谈；围绕指标体系完善展开第二轮调研，至苏州、扬州、常州、无锡等市进行较大范围、访谈对象角色更齐全的集体访谈。正是这个项目在调查方法上的特殊性，使其成为特定选题适应特定方法的典型，且其“摸着石头过河”的特点，在项目开展伊始只是有大致的方向，在透过重重迷雾推进之中逐步确定目标是否存在及任务是否可以完成，从这个意义上本报告也有一定的参考价值。
四、调研过程
（一）第一轮调研———指标体系搭建阶段
1.调研工作安排
本轮调研主要目的在于收集教育相关机构有信息化需求的教育管理相关职能的内容及划分方式，进而确定与职能对应的信息化功能如何评价。在基础教育领域，教育相关机构可被划分为两大类：各级教育管理部门以及具体教育机构，如学校。在江苏省教育管理信息中心的要求下，就教育管理部门而言暂先选取区县一级进行指标体系的研制。就具体教育机构而言，普通中学与普通小学是最为庞大的两类，理所当然首先要进行指标体系的研制。课题组选取南京市数个区县的教育管理部门、部分中学和小学，主要采取个别访谈方式，辅以少量集体访谈，逐步形成指标体系的框架。
2.调研过程与成果推进
（1）一级、二级指标的确定
初期尝试建立指标体系之时，对于需要建立几级指标体系不能确定，首先只设立了两级指标，二级指标以下如何处理暂缓考虑，其形式如表1所示。在一级指标划分原则上，借鉴江苏省正在开展的江苏省基础教育信息化公共服务平台项目中对教育机构的职能划分，分为行政管理、教学支持、教务管理和服务体系四部分。此时标准中还试图规范二级指标职能所归属的管理部门，以便在功能标准的落实过程中将指标分解划归至各职能部门，增加标准在指导实施和评估上的可操作性。
（2）功能的定性描述
二级指标划分完毕后，显示出对于职能的划分仍明显过于笼统，但又恐指标再细划时落入条件标准的旧式思维，因此尝试用“包含内容”栏目对职能进行更明确的描述。又因二级指标皆描述职能而未涉及信息化功能，因此通过“功能描述”栏目对该职能下信息化功能进行描述。考虑到功能的实现必定和某类应用系统有关，又在指标体系中设立“支撑平台”栏目。此时的指标体系如表2所示。
（3）以数据作为功能实现凭据思路的确立
研究之初并未确定中学与小学的指标体系是否需要分开研制。调研进展到此时，显示两者功能有一定差异，如在同一表格中表达则需要较多的标注从而影响指标体系的清晰程度，因此两者分开制定。同时也发现高中和初中差异不大，可以使用同一指标体系。至此，基础教育管理信息化功能标准体系由区县管理部门、中学和小学三大指标体系组成的整体框架也基本确定。在调研中尤其是集体访谈中，大量反馈意见集中于数据的规范问题，迫切希望改变现阶段教育信息化工作中数据的零散、重复、相互独立、自成系统的混乱状态。与此同时，学理分析中已成功论证数据在功能标准中的重要地位。“基础数据”从此作为重要的栏目出现在了指标体系中（如表3）。数据的规范中参照教育部编制的“教育管理信息化标准”，以信息类作为基本单元，信息类中包含若干个信息项。因为信息项内容较多不宜在指标体系表格中呈现，因此另设信息项附录。考虑到绝大多数职能中不仅必然产生数据，还因职能间的相关、衔接而需要调用其它职能下生成的数据，基础数据一栏中的数据暂时分为两部分：生成数据及使用数据。
（4）四级指标及数据性质的确定
随着学理分析深入与调研的展开，指标按功能继续细化成为必须，最终确定细化到四级指标。四级指标形成后，课题组发现其每一级指标都似有不同的含义，如从一级到四级指标依次大致对应教育管理中的职能模块、业务、任务和操作，于是将这些概念提取出来，希望它既是指标起草的指导线索，又是功能标准实施中的把握方法，即称为功能标准。此时所谓功能，在第一、第二、第三级指标上具有清晰的意义，而第四级指标则是功能在操作层面上的细化，功能实现之时数据会产生自然积累，其丰富程度可以更好地衡量信息化功能的实现程度，因此，在前表中为强调“功能标准”而加入的“功能描述”一栏自然退出指标体系。数据在指标体系中的地位得进一步到加强，并细化为两栏：在本指标下生成的“基础数据”以及在其他指标下生成、在本指标下调用的“调用数据”（如表4）。“基础数据+调用数据”的这种描述方式，既为确保基础数据的正交完备品质提供了可能，又符合诺兰模型指出的在整合期统一数据交换的需要，为数据的横向或纵向流动提供了标准意义上的合理性。调研中发现，在职能相同的前提下，同类机构的部门岗位划分依然存在较大差异，限定指标所属管理部门反而容易造成执行中指标归属的困扰，因此将“管理部门”栏目删除。调研中还发现，在实践一线运行中的各种教育管理应用系统，其内容互有交叉，且应用系统的融合与一体化已成为发展趋势，因此“支撑平台”也从指标体系中消失。至此，指标体系中“四级指标＋信息类+信息项”的呈现形式在不断调整与细化后基本确立。
（5）标准规范范围的确定
除了区县管理部门、普通中学和普通小学以外，课题组在研制过程中陆续接触到其它教育相关机构。对于这些机构的功能是否应纳入及如何纳入本标准范围之内，都在对其职能进行分析之后作相应处理。例如区县教育局下的直属事业单位，因其承担区县教育局某些职能的具体实施而体现在指标体系之中。教育督导部门则因所行使的是政府对教育部门的监督权，并非教育部门本身职能，因而不出现在指标体系中。再如特殊教育学校，在大部分职能等同于普通中小学的同时另有少量特色职能（如康复训练等），因此可通过在中小学指标体系中增设针对其特殊职能指标项的办法来解决，不再单独增加相应类别指标体系。某些教育机构如不能明确其归属类别时，其指标可以借用其它机构的部分指标。如教师进修学校可在人事管理等方面参照中学的指标，其它行政管理等方面参照管理部门的指标。
（二）第二轮调研———指标体系完善工作
第一轮调研结束后，主要工作转向四级指标划分的合理性以及数据正交性完备性分析，第二轮调研就此展开。
1．调研工作安排
面向全省的第二轮调研以集体访谈形式展开。为提高调研样本覆盖范围与代表性，课题组对访谈对象的人员组成提出了明确的要求。调研时按访谈对象所属机构分为管理组、中学组、小学组，三组同时展开访谈，每个会场访谈对象人数定为约15人。人员结构涵盖该区县的教育管理部门、中学、小学各个职能部门的领导及具体工作人员。通过充分的调研前期安排工作，使访谈对象提高了重视程度，提前了解课题内容。
2.调研过程与成果推进
（1）指标体系研制
本轮调研后，指标中调整力度最大的是原二级指标“学生工作”被抽出，与“行政管理”“教学支持”“教务管理”“服务体系”并列为一级指标。这是因为调研中访谈对象对于“学生工作”作为“教学工作”下的二级指标普遍觉得不够合理，指出无论从职能划分或部门划分角度考虑，学生工作与教学工作都属于平级关系，并指出现有“学生工作”中指标覆盖不够全面。因此，中小学体系中皆将“学生工作”提升至一级指标，并着力完善其指标及数据的规范。调研中对于指标划分的最大争论仍来自各地各机构间职能划分的差异。虽在第一阶段调研中已将“管理部门”栏目去除，但指标划分规律所隐含的职能划分方式依然导致访谈对象提出异议。对如区县管理部门的学生工作，各地有归口于德育处、党团务工作等多种划归方式。针对此类问题，课题组再次明确，本指标体系的规范任务是机构信息化功能的完备性而非与具体某个机构岗位划分的对应性。该类问题可通过标准实施时辅以标准说明文件等形式加以澄清。调查发现有若干职能模块存在全省范围内统一或广泛使用的、垂直管理的应用系统，如人事管理系统、财务管理系统、资产管理系统等。这些职能中信息化工作开展较早，往往有稳定且比较刚性的纵向管理机制，在对外数据交换方面有不同程度的约束。本标准体系对此类职能的功能指标设计采取了顺应的态度。在教育信息化领域内，长期以来功能一词多用于描述与条件有关的技术功能，如交互功能、一卡通功能等。在研制及调研过程中，从课题组成员到访谈对象，都曾经落入惯性思维，提出应将上述等技术手段作为具体指标列出。课题组经过认真思考，进一步将功能界定为“事务”而非“技术性或条件”，从层面上看，技术或条件的层面低于事务，即技术或条件是事务的基础。就一卡通而言，其所实现的电子身份认证、师生生活管理、图书借阅等作为事务性信息化功能恰好表现在指标体系之中。对教育信息化的必要性无保留地接纳是访谈对象的普遍心态，这使得课题组备受鼓舞。访谈对象基于实际工作的需要进而认为本标准对于具体职能（功能）流程的关注不够，即指出在四级指标中规范对象均为静态工作点，对职能实现的工作流程未做规范。课题组对此问题的理解是，本功能标准指标体系仅是针对静态信息而言，职能（功能）流程的管理及相关的数据流动的管理，是建立在本指标体系基础之上的另外一类需要规范的工作，是课题组在指标体系工作完成后下一步将要进行的工作之一。用于衡量教育信息化功能实现程度的数据，应是在功能实现中自然产生的数字化的数据，因此当有反馈意见显示某些数据目前尚未且短期内也不需要电子化时，对相关信息类暂不采纳，如“听课信息类”。
（2）关于数据的规范意义的理解
在本标准中，基础数据构成正交完备的数据体系，调用数据是因意义生成需要而导致的数据流动。基础数据的完备性只是“理想”的完备而非绝对的完备，即意味着给出的指标体系既不绝对合理，又不能穷尽在教育实践中涉及的所有数据。不能穷尽有两层意思：一是因为无论从当前看还是以发展的眼光看，总有不能穷尽之处；二是即使我们得到一个逼近理想状态的数据体系，也绝不能要求所有地区所有学校把它们立刻兑现。因此，基础数据的确认以能引导该功能（职能）工作的方向为基本原则。一般而言，这些数据是教育管理实践中必须的、有强烈需求且相对成熟稳定的信息，它应教育管理实践中各主体的要求而生。数据正交性与完备性相配合，使我们得到一个最少数据冗余的结构。有这种结构的基础数据可以支持独立于所有教育管理应用软件的数据交换平台走向可能。这一数据交换平台脱离应用软件而独立存在，并为应用软件运行提供数据支撑。
五、收获
（一）功能标准思路正确性得到验证
在调研中，访谈对象对于本课题所提出的两大基本思路表示了高度的认可。一是以功能标准取代条件标准作为教育信息化工作的直接指导，二是指标遵循职能的划分逻辑逐层展开。前者证明了功能标准在教育信息化工作中的必要性和重要性；后者证明了功能标准指标体系的可行性。
（二）功能标准的意义
教育管理信息化功能标准及其指标体系在以下方面具有积极的意义：指导教育相关机构的教育信息化工作，规范软件开发，以基础数据、调用数据作为软件功能设计、数据生成与交换的直接规范和起始标准；将数据从软件供应商处归还给本来的主人———教育部门；有利于形成分布式的、覆盖面较广的教育基础数据库；积累教育教学中的过程性“数字痕迹”信息，改变目前只注重结果性信息的现状；以基础数据库及数字痕迹支持教育评价的开展，支持政府监管与决策，并为社会提供增值服务[15]。
（三）指标体系初稿的形成
目前的江苏省基础教育管理信息化功能标准指标体系初稿，主要由区县教育管理部门信息化指标体系、中学信息化指标体系、小学信息化指标体系三部分组成（如图1）。指标体系结构如表4所示，以“四级指标+信息类+信息项”的形式呈现。指标体系初稿中，中学的指标体系包括5个一级指标，30个二级指标，90个三级指标，238个四级指标，312个信息类。小学指标体系包括5个一级指标，32个二级指标，94个三级指标，242个四级指标，365个信息类。区县管理部门指标体系两大部分共包括7个一级指标，27个二级指标，66个三级指标，191个四级指标，317个信息类。这一指标体系因其对应教育管理职能的正交完备而符合功能标准的需要，反之也从实践层面验证了功能标准的可行性。中学指标体系一、二级指标如下页图2所示。因指标划分依据为教育管理职能的划分，因此，就指标名称而言与常见的信息化标准直接指向信息化工作的指标名称有较大差异。小学指标体系因仅就一、二级指标而言与中学指标体系较为相似，在此不再重复呈现。区县教育管理部门的一、二级指标如下页图3所示。
六、结束语
江苏省基础教育管理信息化功能标准的指标体系研制的基本完成，其实只是功能标准研制的一部分工作。要完成从功能层面对教育管理信息化工作的评价，在指标体系形成之后还有指标的无量纲化、指标权重的计算、系统评价模型的建立等众多环节的工作[16]。但是在这些工作还未正式开始之前，我们就选择将目前还不够成熟完善的阶段性工作向大家展示，是出于以下两方面考虑：首先，功能标准在教育信息化领域内无论就理论还是实践而言都还是新生事物，希望将我们不够成熟的思路展示出来，抛砖引玉引发大家对功能标准的更多思考、研究与实践；其次，本课题持有这样的观点，即将指标体系和评价基准分离考虑。因为指标体系是一个相对稳定的内容框架，而评价基准阶段性更强，而且指标框架基本不变，框架里面的指标内容可以随时间改变，评价基准需要根据不同地区不同学校设置不同的值。在这一点上本课题与“中国高校信息化指标体系研究”[17]项目的观点不谋而合。