房屋征收补偿中的私权和公益
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近年来,某些地方政府为保GDP高速增长,大力支持房地产行业,一旦房地产开发商相中某城市地段,地方政府往往会以社会公共利益为名,征收该地段的房屋等地上不动产,一则可改变城市面貌,改善居民生活环境,二则可收回土地使用权再高价出让给房地产开发商,增加当地财政收入。但此过程必将伴随着诸多被征收户对于补偿的不满,势必造成大量的诉讼或等事件。因此如何认定征收过程中公共利益,进而平衡其与私权的关系是目前急需解决的重要问题。
“尊重和保障人权”、“保护公民合法私人财产”在2004年写入宪法,从国家根本大法的高度强调了对作为私权的公民财产权、公民人身权的法律保护,随后带动了一系列以保护私权为目的法律、法规的通过。可以说,中国法治的发展已经为个人私权的保护建立了一个比较严密的法律保障体系,与我们前述的各个历史时期相比,极大的扩大了私权在法制体系上的空间。而公共利益掌握在公权力执行者手中是对私权进行限制的一把利剑,正确界定公共利益是把握公权限制私权的关键。我国《宪法》第10条规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。第13条规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。《民法通则》第7条规定“民事活动应当尊重社会公德,不得损害社会公共利益,破坏国家经济”。《土地管理法》第2条规定“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《城市房地产管理法》第19条规定“国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”。我国的法律、法规很多都做出了上述这样的规定,从法律规定的形式上来看,只有公共利益是限制公民个人权利、或者是让公民将自己的权利予以让渡的原因。
然而,在现实生活中私权的生存空间却并不乐观,因为无论民法中对私权的规定多么详尽完备,当面临公权力时,私权总是那么得脆弱。《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布前,房地产开发商在政府的授意或默许下野蛮拆迁,该条例颁布后,政府走向前台,以公共利益为名大肆征收房地产开发商欲开发地段的的房屋,被征收户的合法私人财产权利遭到不应有的侵害,现阶段如何切实保护公民合法的私人财产权利?公权力在何种情况和程序下,才有理由介入到私权当中?
《世界人权宣言》第29条第(2)款的规定描述了关于公权与私权的普遍的一般性的关系:“每个人的权利和自由的行使,只受法律确定的限制,这种限制的目的只是为了保证对其他人的权利和自由应有的承认和尊重,以及满足在一个民主社会中对道德、公共秩序和一般福利的正当要求。”该条规定明确了私权受限制的范围——公共利益。政府行使公权力进行公共管理其所追求的最终的价值是为了保护个人的权利。每个人对生命、安全、自由,财产权、隐私权等自然权利都享有充分的自主和被尊重的权利,政府公权力担负着通过法律和制度保护这些权利的职责。这些私权享有不言自明的和假定的不可侵犯性,只有在特定的情况下,并通过有限的手段,才能使个人权利服从于重要的社会利益,即公共利益。可是,公共利益并不具备超越个人权利的绝对优先性,公共利益虽然客观存在,也是我们每个人所必需的,但是其在价值上并不天然的优先于个人权利,不能以促进公共利益为目的而无限制的侵犯私权利。所以,政府在决定是否牺牲个人权利来保障公共利益的实现时,首先必须要衡量两者的大小,然后才能做出选择,而不应该总是先入为主的认为公共利益一定高于个人权利且具有绝对的优先性。在这样的视角下,重新审视我们提到的房屋征收中被征收户的财产权,也都应是公共权力应该保障的公共利益的终极目的,而不必然是侵害的对象!况且,我国现行的法律还没有对何为公共利益做出明确的规定。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然不能从法律层面上界定公共利益,但第八条通过列举的方式指出“确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定”的六个方面的公共利益,分别是(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照《城乡规划法》有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。但是公共利益无论以何种形式表现,其最终的关怀也应该是保障公民个人的自
由和权利,为社会中每一个不特定的个人都能享有的利益。若政府征收一块地是为了建设公园、地铁等市政设施,每个人都有享有该市政设施带来的利益的可能性,此即公共利益;但是如果政府将这块地的土地使用权出让给了房地产开发商,由开发商以盈利为目的开发写字楼、商品房进行商业性的开发经营,此即非公共利益。但如何处理这一问题,我们认为应当从以下两方面着手: 一要重视正当程序。为了防止公权力机构借口“公共利益”肆意侵入到私权的领域,唯一的途径就是通过制定相关法律界定什么是公共利益,使政府在实施相应行政行为时,纳入到程序化轨道上来衡量公共利益与个人权利的得失,这不仅符合法治的精神,也是确保个人权利生存空间不被破坏的最后一道防线。也只有经过正当的法律程序(如行政听证制度),才可以达到扩大公众参与的范围,使公共利益的判定过程公开透明,使行政相对人在知情权被充分保障的情况下,做出民主的决策,减少误解。公共利益不是自由裁量,也只有通过法律程序,才可以论证清楚为什么个人的自由、财产为了公共利益被限制,且这种限制与公共利益之间形成的是合理关系。行政相对人通过参与程序,与政府决策者一同论证清楚这种限制是不是为了实现这一公共利益所必需且唯一的选择。才能理解“政府公权力侵犯了公民个人的某种权利,是为了服务于一项令人信服的公共利益”
二要完善救济制度。法律除应当明确什么情况下公权力可以介入到私权领域,以及以何种理由介入到私权的领域外,还应当建立完备的私权被侵犯的救济制度。对于政府因公共利益的需要进行的征收、征用,法律应该明确政府在征收、征用中应当承担的法律责任及个人权利被侵犯的救济制度,只有对私权利的救济手段做出了明确规定,才可避免私权受到侵犯的时候,法律规定不会变为一纸空文,才能够使得私权利的保障落到实处。对于因商业利益的房地产开发,政府公权力应当作为公正的中立者保护双方的合法权益,特别是对房地产商的商品房开发行为进行监督并给予有效规制,而不应是使公权力站在开发商的一端,使开发商与个人利益的天平更加失衡。
综上,一方面,应依法界定“公共利益”并明确“公共利益”执行的程序和机制,以法律和制度来规范公权力的行使,加强对公权力运作的监督机制,完善对私权的救济制度,防止公权力对私权的恣意侵犯;另一方面,法治的建设需要政府机关带头尊法守法,尊重和保护私权,才能实现社会公益与个人私权的相对平衡。