管理反思及官僚制抉择
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自从20世纪70年代以来,西方国家不得不面对日趋激烈的国际竞争以及复杂多变的经济社会问题,而政府自身的不足在此时期也不断凸显。为了应对这一复杂局面,西方各国掀起了一场声势浩大的政府改革运动,开始了公共部门,尤其是行政管理领域的改革创新,即“新公共管理”运动。“新公共管理”运动不论是从理论角度还是实践经验方面,都对我国行政体制改革提供了一定的参考。但是,由于我国特殊的社会环境,我们不能复制“新公共管理”模式,我们只能结合我国实际,消化和整合西方“新公共管理”的理念和措施。“新公共管理”的提倡者基于传统的官僚体制存在的问题,提出如下观点:
1.1对结果负责,而不仅仅是对程序负责的管理过程
为了保证行政活动的精确性和可靠性,韦伯式的官僚制特别强调固守规则,遵循程序的重要性。相对而言,行政活动的结果似乎不重要了。也就是说,本来作为手段价值的规则和程序在韦伯式的官僚制中却成了目的价值。这使得基于官僚的科层式组织愈显僵化,组织机构缺乏弹性和应变能力,管理人员的灵活性与创造性也被扼杀。正如奥斯本•盖布勒在《改革政府》一书中提到的:“工业时展起来的官僚制,专注于各种规章制极其层叠的指挥系统,已不能有效运转;它变得机构臃肿,浪费严重,效率低下,它在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代已不能有效运转了。”对此,“新公共管理”运动则强调行政结果及目的的价值的优先性,并试图通过解除规则,增强管理人员的自,促使管理人员在绩效目标的指引下寻求最好、最有效的方法来实现组织使命。“新公共管理”运动的这些举措,使行政管理获得了空前的灵活性,提高了行政组织处理紧急情况的能力,同时激发了管理人员的工作积极性和创造性。在此基础上,美国政府甚至提出并实施了“放松规则改革”,即“政府官员对结果负责,而不仅仅是对过程负责”的新体制,其目的在于借规则之放松提高政府绩效和政府对公民的回应性,同时又要保留过度规则所蕴含的核心价值的延续。
1.2吸纳企业经营策略
以提高行政效率,以及为社会提供整齐划一的公共产品和服务为目的,科层结构下的政府部门按照职能的性质被分割为众多的条块,工作变得像企业中的流水线,标准而规范。但由于条块分割,每个部分都有自己的职责界限,政府工作就像一个机器的零部件被拆散一样,彼此之间缺乏协调一致,又增加了信息流通的环节和难度。可以看出,这种基于专业化分工和高度集中的模式会导致行政效率低下,进而导致公共资源的浪费。对此,“新公共管理”运动强调政府应广泛采取企业成功的经营管理手段和方法,并在公共管理中大量采用应对市场机制的私营部门的管理方法,如绩效评估、目标管理、项目管理、全面质量管理等等,变传统的“官僚型政府”为“企业型政府”。从而提高行政管理的质量和效率,并有效地防止行政权力的腐败。西方国家的“新公共管理”运动,在有关官僚制方面的批判及其措施,在改善政府形象,提高行政管理效率方面取得了重大的突破。对此,在面对我国行政改革时,“新公共管理”运动对我们的借鉴意义巨大。但是,由于我国极为特殊的社会背景,“新公共管理”运动对于官僚制的批判以及相应措施并不能完全被套用在我国的改革环境下,如果一味地照搬西方模式,那么对于我国的行政改革不但无利反而有害。
2我国行政管理改革的特殊背景
与西方“新公共管理”运动的现实社会环境相比,我国行政改革的特殊背景主要包括以下几个方面:
2.1社会背景不同
与西方发达国家所处的高度信息化的后工业社会相比,中国除极少数地区处于后工业社会外,绝大多数地区处于工业文明时代,甚至有部分地区还处于向工业文明过渡的时代。由于后工业社会高度发达的信息,它对社会各方面的要求则不同于工业社会。后工业社会要求西方政府官僚制转型,探索非官僚制化的政府新模式;而工业社会的时代则更多的要求官僚组织的理性化、现代化,即要求尽力完善官僚组织的阶段。理性化的官僚组织在没有完成其特定的历史任务的情况下,是不会退出历史舞台的,因而就现阶段我国国情来说不能仓促地提出非官僚化的问题,只能提出完善官僚组织的问题以及完善官僚组织功能输出的问题。
2.2发展程度不同
与西方发达国家“新公共管理”运动矛头所指的“官僚制过渡”不同,我国长期处于“官僚不足化”的管理模式。曾在西方政府管理中起过重要作用的现代官僚制度经长期的发展,已逐渐老化,并步入了官僚化过度的状态,由此出现了中间层级过多,反应不灵敏,繁文缛节等弊端。“新公共管理”运动正是对这些弊端进行抨击。而我国则仍处于官僚化不足,甚至还未建立完善的现代官僚化体制。
2.3法治程度不同
与西方发达国家健全的法治环境相比较,我国的法律制度还有待完善,法治社会的建成尚须时日。西方发达国家的“新公共管理”运动在相对健全的法治环境中展开,因而其可能附带产生的一些负面影响大大削弱。但,我国目前尚处于人治管理传统十分深厚、法制民主制度严重匮乏、制度供给不足的阶段,可操作的行政法规还不完备,还缺乏对行政权力的有效的制约和监督机制。在这样的情况下,如果采用西方“新公共管理”运动中“重结果,轻规则”的评价标准,就有可能加剧人治的程度,从而阻碍我国社会的民主法治建设的进程。由此可以看出,“新公共管理”运动中对于官僚制的批判及其对策,在我国不能完全适应。相反,我们不仅不能削弱官僚制,而且应完善现代官僚制度。同时,基于官僚制发展中可能或已经出现的种种问题,借鉴“新公共管理”运动的理论成果,进行富有创造性的探索。
3借鉴“新公共管理”运动,发展我国创造性的改革理念
3.1以建立完善的现代官僚制为基础,逐步加大对行政管理的结果评价的比重
休斯认为,传统的公共行政学中一个重要的永久性原则:政府组织及其结构应根据官僚体制(科层制)的原则建立,即政府管理体制以韦伯的科层制理论为模式为基础,严格坚持这一原则是公共组织尤其是政府动作的最佳方式。现代官僚制的专门化、等级划、规范化、非人格化和技术化的特点,有助于克服我国传统行政体制中长期存在的因人设事、领导干部的终身制、政治特权、“官本位”思想等封建主义残余影响。而且,我国行政管理体制中普遍存在的规章制度合法性不足、管理行为轻视规则与规范、缺乏专业化分工及与此相适应的专业化人才等问题,也只有诉诸韦伯式的现代官僚制才能得到有效的解决。因此,建立完善的现代官僚体制是我国政府改革的重要目标。我们要加大力度规范官僚制的建设。然而,鉴于西方发达国家官僚制老化、僵化而引起的各种严重问题,我们在建立和完善现代官僚制的过程中,也应逐渐加大对行政管理的结果评价的比重,以防止行政组织出现的应对能力弱、管理人员缺乏灵活性和创造性的问题。在完善行政组织现代官僚制的同时,赋予其一定的灵活性,从而提高组织处理紧急情况的能力,应对特殊问题处理的工作效率。
3.2在引进私营部门的管理方法以期提高行政效率的同时,严格控制,以防“政府企业化”的现象发生
“新公共管理”把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算等引人公共行政领域,进而实现提高政府工作效率的目的。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中,可以提高政府管理人员的责任感,同时还可以为科学地衡量管理人员的工作业绩提供依据。但在引进企业管理制度的同时,“利益最大化”的理念也随之而来。而我国传统的人治在行政管理体系中所占的比重仍然很大,且权力制约问题还未得到根本解决。在这样的情况下,权利与利益就可能结合并形成新的腐败,政府官员丧失伦理责任感、恶意竞争等消极现象就会出现。鉴于此,我国的行政管理改革,在引入私营部门管理方法的同时,应结合我国多“情理社会”的具体情况,对其运用范围及相关制度作出明确而严格的限制。
3.3在加强法制建设的同时,着重考虑行政执行力的提高
有法可依,是国家秩序的基础,也是有序地、稳定地进行行政管理改革的保障。为了保障我国行政管理改革的顺利进行,我们一定要高度重视社会的法治建设,为行政管理改革营造良好的法治环境。同时,我国的行政管理长期缺少从上而下的行政法规和个人负责机制,这是机构臃肿和的重要病根。对此,我们必须建立和完善各种行政法规,规范行政行为,实现政府机构、职能、编制、工作程序的法定化。可以说,建立健全法制,完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。目前我国正处于计划经济体制向市场经济体制的转轨时期,经济体制的变革和民主政治的发展对我国转变政府职能,深化体制改革提出了新的要求。我们通过分析西方"新公共管理"运动的经验教训,借鉴其理论、方法及模式中的合理因素,博采众长,勇于改革,成功地走出一条中国特色社会主义行政管理体制改革之路。