撤乡并镇在城镇化进程中的作用

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中图分类号:D035 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)04-151-02

摘 要 城镇化是一个历史范畴,我们理解的城镇化包括农村人口向城镇转移,第二、三产业向城镇聚集,城镇数量增多,城镇规模扩大等。20世纪90年代,中国开始全国大规模的撤乡并镇运动,它对我国城镇化建设,尤其是西部城镇化建设起到了积极的作用。但与此同时,撤乡并镇也给城镇化建设带来许多新的难题。

关键词 撤乡并镇 城镇化 改革 奉节县

城镇化这一概念最早由中国学者提出,与早期的城市化概念相比,有更加丰富的内涵。当下,我国学者探讨最多的是城镇化的道路问题,党的十六大报告中指出“逐步提高城镇化水平,坚持大中小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路”。上世纪90年代,在全国兴起了撤乡并镇运动,一定程度上精简了乡镇机构,减轻了乡镇的财政负担,为城镇化的建设做出了一定贡献。但撤乡并镇的政策也遭到了质疑,2008年7月3日,《南方农村报》刊登了一篇题为《贺雪峰:撤乡并镇十分错误》的文章,深刻指出了撤乡并镇所带来的种种遗留问题。

一、中国城镇化建设的现状

“2009年中国城市发展高峰论坛暨《城市蓝皮书》会”揭示了一组关于我国城镇化水平的数字:截至2008年末,我国城镇化率已达到45.68%,拥有6.07亿城镇人口①。根据城镇发展的规律,可以判断我国正处于30%―70%之间的快速发展阶段。十六大以后,重庆市委制订了城镇化建设的蓝图,在坚持城乡统筹的前提下,到2005年,重庆市城镇化率达到41%,赶上全国平均水平;到2010年,城镇化率达到50%,接近全国先进地区水平;到2020年,城镇化率达到65%左右。并进一步提出,根据现有城镇的发展状况,有区别的在重庆市内建设特大城市、大城市、中小城市,其中,奉节县则属中小城市之列②。

《奉节县国民经济和社会发展第十一个五年(2006年―2010年)总体规划纲要》中指出:奉节县现有30个乡镇,363个行政村。其中城镇人口20.3万人,占总人口的20%。到2010年,城镇化率达到34%;到 2020年达到55%,全县城镇人口达到58万。将县城建设成为中等旅游港口城市和历史文化名城。并提出构建“一核、两主、三次、四极”的城镇体系。“一核”即以新县城为整个县域城镇体系发展的核心区域;“两主” ――城镇发展的两主轴,即长江北岸河谷地带,万(州)――宜(昌)高速公路、巫恩路奉节段沿线地带;“三次” ――城镇发展的三次轴,即渝巴路“红土――县城”段;竹两路“竹园――两河”段;铁吐路“吐祥――县城”段;“四极” ――吐祥、兴隆、竹园、公平四个重点中心镇。

奉节县和成都市的安德镇不同,它没有主城区经济的带动,走的是一条以产业为支撑,依靠县城带动周边乡镇的道路。这也是中国城镇化建设的特点之一,由于我国地域辽阔,农村人口占绝大多数,特大城市又主要集中在东部沿海地区,因此,我国西部的城镇化建设显的尤为突出。在城镇化建设过程中,撤乡并镇运动起到了重要的作用。

二、撤乡并镇对城镇化建设的积极作用

1986年,中央出台《关于加强农村基层政权建设工作的通知》后,全国开始了撤乡并镇的乡镇政权改革。到1996年,全国乡镇数量为43112个,比1986年减少了28409个,行政村的数量也减少了接近10万个③。进入21世纪之后,中央又进一步对撤乡并镇做了比较稳妥的部署,强调各地在精简乡镇数量的过程中,注意精简之后的机构效能问题。在一定程度上,撤乡并镇运动推动了中国城镇化的进程。

(一)扩大城镇规模

所谓城镇化,就是指农村人口不断向城镇转移,第二、三产业不断向城镇聚集,从而使城镇数量增加,城镇规模扩大的一种历史过程。这其中就包含有城镇规模扩大的表现,而撤乡并镇走的是小乡并入大镇,弱乡并入强镇的路子,它直接减少了城镇数量,扩大了城镇的规模。改变了过去小城镇的局限,为城镇化建设起到积极作用。

(二)加强基础设施建设

以奉节县大树镇为例,2004年合并后的大树镇成立以来,由于撤乡并镇之后,镇内人口数量增加,流动性也加强,人们对生活质量的要求也越来越高,为满足人们的生活需要,镇政府在上级的支持下,进行了一系列的基础设施建设。其中影响较大的就是场镇建设。镇内重点建设场镇有两个,一个是大树镇场镇,一个是梅子场镇。另外,现正在建设当中的青莲水库对整个镇的居民甚至是其他镇的居民供水起到关键性的作用。

(三)转移农业富余劳动力

城镇化的过程包括农村人口向城镇的聚集,由从事农业生产转向从事二、三产业的生产。撤乡并镇后,政府根据下属每个乡的资源优势,合理规划布局人口分布和就业。比如,现在梅子城镇大量新建房屋,其销售对象主要是煤矿工人家庭,因为矿工虽是个危险性高的职业,但是收入高,工人有充足的资金购买一套楼房,这在一定程度上集中了农村人口,为城镇化的建设迈进了一大步。场镇定居人口增多,又会相应带动梅子小区的服务业的发展,这是一条农业、工业和服务业相互支撑的城镇化道路。

(四)增加闲置土地

前面提到,以大树镇为例,农村人口向城镇转移过后,其留在农村的土地就闲置出来。历来,中国是一个地少人多的国家,人均耕地面积很少。奉节县是一个以农业为主,以农村人口为主要人口的全国贫困县,农民之间为土地而发生的纠纷时有发生。现在,农村空出了大量闲置土地,甚至荒废的现象普遍存在,这对解决农民的耕地问题是一个突破。

三、撤乡并镇的遗留问题

撤乡并镇在一定程度上对城镇化建设起到了推动的作用,在理论上来说,中央的出发点是希望对减轻地方财政压力、解决政府部门冗员的问题有帮助,但实际上,仍出现了很多新的问题。

(一)增加群众与政府联系的成本

撤乡并镇后,一个镇政府管辖的地域范围大大扩大。以前,农民可以在乡政府办理的事情,现在必须要几公里外的镇政府办理,增加了群众办事的成本。大树镇成立后,梅子乡的群众要办理贫困证明、照身份证相等事情都要花半小时乘车时间去镇政府才能解决,这种不便,在人口分布稀疏、大山林立的奉节县显得尤为突出。

(二)农村遗留人口问题

撤乡并镇后,政府大力推进城镇化建设,集中了大量分散人口,为了居住在高山的农民有一个安全方便的住所,政府特意在镇内繁华地段修建廉租房,解决高山区人口和贫困人口的迁建问题,这也是重庆市根据自己山区的特色走出的一条城镇化带路。但是,大部分集中到繁华地段的家庭都是比较年轻的一代,而他们的父辈则大多留在了农村,继续务农。这一部分人口随着体力的下降,行动的不便,与外界接触越来越少,无论是从物质上,还是从精神上,他们都需要安慰。

(三)乡镇政府改革本身的问题

撤乡并镇的一个目的就是希望解决政府冗员的问题,但这绝非是件容易的事情,一方面,裁什么样的工作员,另一方面,就算决定裁什么样的人员,但怎样裁才能安抚他们。除了工作人员的问题外,还有政府自身的机构改革问题。很多地方,撤乡并镇虽然壮大了乡镇规模,优化了乡镇布局,减少了乡镇数量,但乡镇内部机构和职能的调整亟待加强④。不但要注重“量”的改变,更要看到“质”的飞跃。

(四)土地集中问题

中国的城镇化是一条城乡统筹的城镇化道路,农业仍然是根本的产业,土地仍然是农民手中最宝贵的东西。在大树镇梅子乡,富余的家庭集中到新建梅子小区(梅子场镇)后,他们的土地大部分荒废掉了。这些废弃的土地没有得到有效的利用,其原因有:奉节县属高山地区,农民的田地很分散,而且相当一部分分布在陡峭的半山腰,无法集中连成片;农民的观念比较保守,缺乏相应的法律知识。以前,场镇没有建起来的时候,出门打工的人员也少的时候,人多地少的现象普遍存在,而现在大量的田地空余出来,除了自己家人内部的口头协议转让之外,很少愿意转让外人的,物权法知识在中国广大农村地区仍然缺乏根基。

(五)环境问题

城镇化建设进行的如火如荼,但它所带来的环境污染问题也值得关注。以奉节县大树镇为例,并镇之后,政府大力加强场镇建设,梅子场镇自新建以来,已发生了巨大变化,人口迅速集中,高楼沿街拔地而起,商贩的数量增加了,品牌和规模意识也加强了。但这些都伴随着一个不可忽视的问题――环保。梅子场镇所有人口的生活垃圾均倾倒在穿过场镇的一条河沟里面,原本那清澈的河水再也看不到了。

今天的撤乡并镇是上个世纪80年代盲目恢复乡镇的结果,那么明天,我们又将用什么对策来解决今天撤乡并镇所遗留的问题呢?政府提出政策的出发点是好的,设定的目标也是理想的,但是问题往往出在执行的过程中。2006年,国务院《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》中指出新一乡镇机构改革的总要求是:坚持因地制宜、精简效能、权责一致的原则,转变政府职能,精简机构人员,提高行政效率,建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高校的基层行政管理体制和运行机制⑤。从文件中可以明显看出,建立一套切实可行的基层行政管理体制是当下改革的关键。

参考文献:

[1]赵树凯.国务院发展研究中心中国发展研究基金会.关于乡镇改革历史进程考察.经济研究参考.2008(32).

[2]吴仲斌.乡镇撤并:问题与对策.观察与思考.2007.13.

[3]李秀玲.我国城镇化率达45.68.时政资讯.2009.10.

[4]党国英.我国乡镇机构改革的回顾与展望.改革纵横.2009.3.

[5]王朝才,吴仲斌.乡镇机构改革:实践发展、总体评价和政策建议.经济研究参考.2007(71).

[6]豆朝阳.重庆城镇化发展分析.技术与市场.2009.1.

[7]傅琼.中国西部城镇化过程中的地方行政行为研究.重庆出版社.2004.

注:

①李秀玲.我国城镇化率达45.68.时政资讯.2009.10(下).

②豆朝阳.重庆城镇化发展分析.技术与市场.2009.1.

③赵树凯.国务院发展研究中心中国发展研究基金会.关于乡镇改革历史进程考察.经济研究参考.2008(32).

④吴仲斌.乡镇撤并:问题与对策.观察与思考.2007(13).

⑤王朝才,吴仲斌.乡镇机构改革:实践发展、总体评价和政策建议.经济研究参考.2007(71).