上海市饮水水质信息公开的现状及建议

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近年来，环境保护部门通过年度环境状况公报、空气质量周报、日报和预报，以及水环境质量季报的形式，向社会公众公布环境信息，使公众对环境质量有了更多的知情权，体现了国家在民主法制建设基础上的信息公开。在这一背景下，公众对城市饮水水质信息公开的要求越来越强烈，饮水水质信息公开也越来越受到了政府各部门、供水企业的重视和关注。本文以上海为例，探究目前城市饮水水质信息公开的现状，分析存在的问题，并提出相应的建议。

1 水质信息公开的现状

由于掌握信息的主体不同，目前上海市饮水水质信息公开主要有以下两种形式：

1.1 有限指标的网上公开

上海市水务局作为供水行政主管部门，依据《城市供水水质管理规定》的要求，实施本市供水水质监督管理工作。市水务局通过其官方网站“上海水务”（www.shanghaiwater.省略/），向公众公开饮水水质信息。信息内容包括水质报告、供水水量和供水水压。其中水质报告为周报，包含的水质指标有“浑浊度、余氯、细菌总数、大肠菌群”４项；供水水量为日报，即“日供水量”；供水水压为月报，即“每月管网综合压力合格率”。网站的数据材料均来自于上海供水调度监测中心。

这种水质信息公开方式同样也被上海几家市级供水公司所采用。上海市４家市级自来水供水公司（上海市自来水市南、市北、闵行有限公司和上海浦东威立雅有限公司）均在其各自的网站上公布水质水量公告，但公告的内容不尽相同。其中上海自来水市南、市北、闵行有限公司公开的内容包括日供水量、管网平均压力、出厂水平均浊度、上月管网平均浊度和上月管网水水质综合合格率五项；上海浦东威立雅有限公司公开的内容包括日出水量、出厂水浊度和管网压力３项。这些供水公司公开的水质水量公告仅为工作日数据，并均与上海水务网链接。

1.2 部门间小范围公开

除了上述的网络公开外，卫生、水务等部门相互之间也在小范围内公开各自的水质信息。

上海市卫生行政部门依据《生活饮用水卫生管理办法》的要求，对本市生活饮用水进行监督监测，市及区（县）卫生监督机构和疾病预防控制中心对生活饮用水水质进行检测。市卫生局卫生监督所每季度通过《上海市饮水卫生监督》公开水质信息。公开的内容包括原水、出厂水、管网末梢水和二次供水水质监测结果，以及卫生监督机构对供水单位的监督情况。其中原水水质为上海两大原水取水口29项指标合格率，数据来自国家城市供水水质监测网上海监测站《上海市供水监测与管理月报》的监测结果；出厂水、管网水水质为４项指标（余氯、浊度、细菌总数、总大肠菌群）合格率，二次供水水质为余氯现场抽检合格率，数据均来自各级卫生监督机构当季监督检测结果。

国家城市供水水质监测网上海监测站，是建设部按照《城市供水水质管理规定》的要求设置的负责对城市水质实施监测的部门，该部门每月通过《上海市供水监测与管理月报》公开水质信息，公开的内容包括原水29项指标检测情况、市属区域水厂出厂水常规指标合格率和管网水浊度、余氯检测结果。

2 存在的问题和分析

从上海市对饮水水质信息的公开现状来看，不同部门和供水企业信息的内容、方式、范围都各不相同，既有企业自身常规检测的数据，也有管理部门抽检的数据；既有每日检测结果，也有每月每季检测结果；既有常规定点检测结果，也有随机抽检结果；既有单指标检测结果，也有部分指标检测结果; 既有网络公开、也有内部公开。上海市饮水水质信息公开取得了一定成效，但是也存在的以下3个问题：

2.1 共享性差

饮水水质信息共享性差表现在2个方面：一是公众对信息享有缺乏，二是不同部门间对信息的享有障碍。从目前公众可以获取水质信息的途径来看，仅有互联网一个途径，而且网络上的信息量偏少。“上海水务”上公开的水质报告只有出厂水浑浊度、余氯、细菌总数、大肠菌群4项指标的合格率，不仅指标数量少，仅是每周的检测数据，而且还缺乏管网水、水源水水质信息。同样来自上海4家市级自来水供水公司网页上的水质信息，只有出厂水平均浊度、上月管网平均浊度和上月管网水水质综合合格率3项，指标数量仅有1个，也缺乏水源水水质信息，而且这4家公司公开的水质信息仅为本公司供水区域内的数据，既无法代表上海整个城市的水平，也不能代表供水范围在这4家公司以外的上海乡镇的水质。

另外，卫生、水务等不同部门间的水质信息缺乏交流，即便有小范围的交流，但由于采样目的、采样点、检测指标、评价方法不同，又缺少一个类似“水质指数”的统一计算方法，没有将各自的数据整合到一起，结果直接影响了信息的利用。仅在部门间小范围公开也不利于公众知情权的保障和整个供水行业的发展。

2.2 可读性差

对于公众来说，最希望了解的是饮用水水质倒底好不好。但是，从目前公众可以获取的水质信息来看，显然不具有可读性，表现在2个方面，一是仅有定量数据，缺乏定性分析，二是不同部门评价方法存在差异。目前无论是网络还是部门间公开的水质信息，基本都是以个别指标或4项指标的合格率来表示，既没有一个类似大气污染指数这样的水质指数，也没有对水质优劣的定性论证。相对现有《生活饮用水卫生标准》GB5749-2006的106项指标来说，仅４项指标是否就能全面反映上海生活饮用水的水质，缺乏相关的论证。水质指标相对比较专业，不利于非专业的公众了解水质整体概况，从今后信息利用来说，用指标合格率是否适宜，也有待商榷。

从各供水公司公开的信息来看，有一个“上月管网水水质综合合格率”的指标。根据建设部计划财务司对城市建设计划统计指标的解释，该指标是指管网水达到国家规定的水质综合合格率的程度[1]。而卫生部门在评价水质时，特别强调“合格”指标是指1个样品的各项监测指标测定结果全部符合国家标准，可见这两个部门对“合格”的认定方法是不同的。由于水质综合合格率是若干单项合格率的平均结果，因此，只有在水质各项指标都符合水质标准时，水质综合合格率才与水质总合格率相一致，否则水质综合合格率就高于水质总合格率。比如1995―1999 年黑龙江省牡丹江市市政末梢水质总合格率分别为14.69 %、6.94 %、33.33 %、36.81 %和65.03 %，而综合合格率却分别是77.90 %、75.70 %、86.71 %、80.79 %和93.69 %[2]。不同部门公开的水质信息缺乏可比性，显然会影响了信息的可读性和利用率。

2.3 开发水平低

就目前来说，水质信息的开发水平低表现在2个方面：① 公开的信息不充分。水质信息一方面要为公众服务，一方面也要为管理服务，既要有社会性，又要有科研性，因此对数据的准确性、可靠性有很高的要求。从目前公开的水质信息来看，有的仅有检测指标和检测值，有的甚至只有合格率，不仅对被测水样的来源、采样地点、评估方法等缺乏明确的交代，而且对选择采样点、检测指标和评估方法的理由也缺乏相关的说明，不利于对水质的评价。② 分析不深入。目前的水质公开信息都没有涉及到对异常数据或者不合格情况的分析。由于缺乏对水质的定性描述和深入分析，公众很难完全看懂水质信息，管理部门即使根据水质信息提出一些政策建议，也只是泛泛的、口号性质的。

上述在当前水质信息公开中存在的问题，究其原因不仅与水质信息本身专业性、敏感性和不对称性有关，也与长期以来我国固有的“民可使由之，不可使知之”的传统观念，及计划经济模式下强调计划、命令、封闭的公共管理价值观念[3]有关，加上信息公开的非法制化和非制度化，造成了水质信息公开的不透明和不全面。

3 建议

针对水质信息公开中存在的问题及原因，参考欧美等国在水质信息公开上的做法，本人提出以下几点建议：

3.1 明确法律层面的保障

法制化和制度化是水质信息公开的前提和保证。十一届三中全会以来，我国行政机关在行使职权中，就已注意到公开原则的重要性，但始终未上升为法律制度[4]。党的十五大报告明确提出“公开原则”、“公开办事制度”，同时我国加入WTO后，按照WTO透明度规则要求，信息公开也越来越受到政府重视，“抓紧制定政府会议公开法和政府信息公开法，应该成为我国政治体制改革所不容忽视的任务”[5]已经成为共识。在欧美国家，均有相应的法律来确保公众获取公共权利机关所持环境信息的自由。比如美国的消费者信心报告（Consumer Confidence Report，CCR）法规，其依据的基本理念就是所有消费者都有权知道饮用水中有什么及来自何处，即消费者的知情权[6]。欧盟在1992年就开始在所有成员国实施的《关于环境信息公开的自由文告》，也明确了据此公开的“与环境有关的信息”[7]。

经过多年的努力，2007年1月《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）正式颁布，并将于同年5月1日起施行。根据该条例的规定，行政机关应当主动公开“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息”、“环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况”，这无疑为水质信息公开提供了法律层面的保障。

3.2 实践上的保障

信息的真实性、简明易懂性和可及性，是水质信息公开的基本条件。

首先水质信息必须真实、科学。真实是信息的根本，2005年我国松花江流域发生严重的水质污染，但最初当地政府部门在决定不得不停水时，公告仅称因水管改造需停水，没有公开任何江水污染的信息[8]。水质信息关系到千百万老百姓身体健康，公众没有正确权威的信息来源，带来的后果必然是谣言满天飞，也严重损害政府的威信。新闻界有一句名言：真实的不一定都报道，但报道的必须是真实的。这句话虽然是新闻报道的原则，但对于水质信息公开也有一定的借鉴作用。除了信息真实外，还有就是信息科学。信息科学体现在两个方面，一是信息内容的科学，比如在水质评价的指标选择上，《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）包含的饮水指标达106项。但是实际在评价水质时，不可能对106项指标都进行评价，必须选择有针对性的指标，科学地反映当地水质特点。在上海，由于水源水质的局限，有机污染相对比较严重，因此选择指标时就应该考虑到耗氧量等有机污染指标；二是科学开发利用信息，由于部门职责不同，水务、卫生、环保等部门各自开展着水质的监测，科学全面反映当地水质状况必须要综合运用不同部门不同来源的数据进行比较，而不简单地只是公开了事。因此不管在水质信息前还是后，一定要本着高度负责的精神，认真核实和利用水质信息，确保信息的真实和科学。

其次尽管水质信息具有专业性的特点，但是一旦予以公开，必须考虑到它的简明易懂性。水质信息的简明易懂性体现在以下几个方面：

① 宜由单一机构或部门来公开水质信息。对于目前水务、卫生、供水企业等都有一套各自的水质信息公开系统，公开的内容又各不相同，很容易导致公众认知混乱，最佳的方法是统一由一个途径公布信息，保证信息的权威性。

② 在前者无法实现的前提下，应该在公开的水质信息内容中明确必要的信息，保证不具有专业知识的公众也能够理解。这些必要的信息包括具体指标的组成（而不是笼统地称为“４项指标”）、饮水来源（比如黄浦江源水或长江源水）、合格率判定依据等。在科学地确定了水质指标后，应该在公开信息中告知公众选择该指标的原因，以及该指标一旦超标将给饮水健康带来的危害。在水质是否合格判定时，前述单一指标合格率和“水质综合合格率”各有利弊，因此建议可以参照环境质量指数法，以国家规定的水质标准或其它参数值作为依据，通过拟定的计算式，对原始数据进行综合计算，形成水质指数，代替合格率来反映水质。

③ 增强对水质的定性描述。从公众来说，定量的指标和数据远不如一个定性的“是否合格”来得更有意义。因此，在公开水质信息中，应增加定性描述的内容，使公众在阅读水质报告后，对本地水质状况既有定量的了解，更有定性的了解。在具体的操作中，可以在前述建立水质指数的基础上，将指数进一步分类，并根据与国际接轨的公共信息图形符号标志将不同等级用不同颜色予以标识，比如用绿色表示水质最优的级别，用黑色表示最差级别。这种指数分级法不仅简明易懂，同时还能用于对不同地区或水源水质的评价。

④ 水质信息公开还要保证公众的可及性。可及性体现在信息的获取渠道和频率等方面。对欧盟执行《关于环境信息公开的自由公告》的经验研究显示，“提供信息的时间应缩短，数周或几天，而不是几个月”，“如果可能，信息应以所要求的形式提供”，“有关行政机构在收集环境信息时需积极采取措施，使信息‘自动’向公众公开”[7]。从目前上海的情况来看，水质信息通过部门网站公开，受网站登录人群的限制，难免范围过小。因此，建议除了网站外（可以包括政府网站），还可以通过公告、报刊、广播和电视等公众知晓的方式公开。关于水质信息的频率，《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开”。但由于水质变化比较大，目前采取的周报，或者工作日日报均存在漏洞，建议采取日报方式公开为宜。

政府的信息不仅关系到公共利益，也关系到每个公民的切身利益，信息公开是政府应承担的法定责任和义务[8]。随着《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布和实施，饮水水质信息公开正面临着越来越大的挑战，同时也将是越来越大的机遇。

4 参考文献

［1］陈东，牛志礼.中国经济统计实用大全［M］. 北京：中国人民大学出版社，1990：498-499.

［2］袁志彬.我国城市供水水质指数与信息公开制度探讨［J］.中国公共卫生，2005，21（2）：249-251.

［3］杜宝贵，赵文勇，于兆吉.我国政务公开制度的现存问题及对策分析［J］.东北大学学报，2001，3（4）：284-286.

［4］李艳芳.论公众参与环境影响评价中的信息公开制度［J］.江海学刊，2004，1：126-132.

［5］杜钢键.知情权制度比较研究［J］.中国法学，1993，2：112-115.

［6］黄晓东.美国的水质报告制度［J］.给水排水，2002，28（10）：7-8.

［7］吴昌华.欧盟环境信息公开立法实践与教训［N］.中国环境报，2004-01-30.

［8］吾鸿.打造“阳光政府”必须信息公开［J］.中国投资，2005，12：1.

(收稿日期：2008-09-05)