欠发达地区小城镇发展对策研究

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摘要：欠发达地区小城镇与东部地区小城镇建设无论在规模、速度上，还质量、水平上均存在很大差距。本文以西部地区渭南市为例，分析了小城镇在数量、规模、产业、经济结构、建设配套、城镇体系等方面存在问题，提出了如何发挥后发优势，实现小城镇跨越式发展的对策，对欠发达地区小城镇发展具有指导意义。

关键词：欠发达地区；小城镇；对策；渭南

中图分类号：TU 984文献标识码：A 文章编号：

1引言

小城镇的成长具有很强的地方性和内生性，区位是小城镇发展的一个关键因素。经济地理位置优越的地域，往往交通发达、信息丰富；而远离经济中心的地域则交通落后、信息闭塞，小城镇的发展也相对滞后。

欠发达地区小城镇泛指经济实力和社会发展水平还不发达区域的县城、建制镇和有一定规模的集镇。我国西部欠发达地区小城镇受经济地理区位、资源禀赋区位、城乡网络区位等制约影响，小城镇没有像沿海地区蓬勃地发展起来，如何解决这些问题是这类小城镇健康快速发展的关键。

渭南市位于是陕西省东部，是陕西省进入中东部的“东大门”。全市总面积13134km2，渭南市现有1个市辖区、2个县级市、8个县，196个乡镇办，其中建制镇111个，占乡镇总数的56.6%。

渭南小城镇存在的主要问题

小城镇数量多，密度高

渭南以渭河为轴线，形成南北两山、两塬和中部平川五大地貌类型区。城镇主要集中于渭河冲击平原和渭北黄土塬区，基本呈现“中间密南北疏”这一空间分布特征，其中沿西潼高速等交通线城镇较密集，发展也较快。截止2009年底，渭南市建制镇111个，占关中地区建制镇总数的29.4%，占陕西省建制镇总数的12.1%。小城镇的数量不是越多越好，数量过多不利于集约土地和基础设施，另外各小城镇在用地、交通、环境等方面也会存在较多矛盾。据研究表明，生产、生活配套完整的小城镇离县城应在15公里以上，重点中心镇之间距离应保持在10~15公里以上，以避免相互争夺资源和腹地。

小城镇规模偏小，实力较弱

经济地理学理论认为，小城镇人口规模达到5万~10万人，才能有效发挥城镇功能和对腹地经济的带动作用。在现有111个建制镇中，1万人以下的共82个，占到城镇总数的74.5%，这些城镇大多依托镇驻地乡村，由于规模偏小，很难产生城市的聚集效应和规模经济效益。基础设施建设达不到规模效益，市场发育不足，使小城镇引入生产要素受到限制，非农产业发展实力较弱，对人口和投资吸引力小，这反过来又影响到城镇规模的扩大，使其陷入恶性循环。

小城镇性质雷同，产业水平低度

渭南市是陕西省第一农业大市，工业经济比较薄弱和分散，渭南中心城区缺乏大型企业和经济实体，城镇化过程比较艰巨。渭南现有建制镇从建成面积看，块状不一、大小各异。其中集贸性城镇占总数的70%，主要以为周围农村提供商品交换、物资集散、行政及文教服务等职能。非农经济载体目前主要以商贸活动及小规模工业（手工作坊式生产低值传统产品、地方资源的小规模开采和初级加工）为主，支柱产业脆弱或基本没有形成稳定的支柱产业或优势产业，缺乏特色和竞争力，致使进入城镇的农民就业门路狭窄，难以起到带动周围广大腹地经济发展的作用。

小城镇经济结构性问题突出，发展动力不足

2009年，渭南实现城市零售额 50.65 亿元，农村零售额 137.12 亿元，在城乡消费市场上，渭南不平衡程度明显，说明渭南乡镇工业和个体私营经济发展仍比较滞后。

渭南乡镇企业涉及建筑、建材、造纸、机械、冶炼、化工、电子、工艺等多个门类，以农副产品加工居多。小型企业多，中型企业少，拳头企业、名优产品甚少。私营企业较多，外资和合资企业较少，以初级加工为主的内向型经济特色鲜明。从城乡经济联系看，乡镇产业与腹地农业经济技术联系薄弱，缺乏对农业产业化的有效推动，小城镇发展丧失区域基础。在与城市经济的关系上，乡镇企业规模小，等级低，产业同构，城镇之间纵向与横向经济联系不发达，大中城市对小城镇的带动效应难以发挥。目前一些规模以上企业已成为带动渭南乡镇企业及非公经济发展的主要支撑力，但骨干企业（建筑、水泥、焦化企业）易受原材料市场价格影响，生产波动。可见，渭南规模乡镇企业过分争占原材料，而忽视了资源加工深度和企业科技含量。

小城镇建设投资力度小，设施水平低

2008年，渭南市建制镇（不包括县城）平均建设投资为138.3万元左右，仅为全国平均水平的22%，从投资结构看，在总建设投资中用于生产性建筑的投资占71.0%，而用于住宅、公共建筑和公用设施的投资分别为10.2%、10.5%和8.3%。分别低于全国同类指标37、17.9和5个百分点。渭南小城镇建设投资严重短缺，而且绝大比例用于生产性建筑，其结果是基础设施、居民的基本居住条件、公共服务设施普遍滞后。据统计除道路面积、自来水普及率（2008年渭南集中供水的建制镇77个，占全部建制镇的比例76.24%）接近全国平均水平外，道路质量、公共绿地、排水（2008年渭南对生活污水进行处理的建制镇2个，占全部建制镇的比例1.98%）等指标均有很大差距。居住、文教、卫生和福利设施也不完善，对企业和乡村居民缺乏吸引力，小城镇辐射功能和中心地的职能难以得到发挥。

中心城市中心职能欠缺，辐射作用弱

渭南市区作为全市中心，其行政中心职能较强，而经济中心与文化中心职能受距西安太近的影响，其吸引力受到冲击，商贸、流通业和文化教育产业发展滞后。2009年渭南市总人口达到543.18万人，中心城区临渭区91.88万人，占全市总人口的16.9％，市域人口规模大，但中心城区所占人口比重偏低，形成典型的“小马拉大车”“大市弱中心”的特征。渭北产业带（韩城、合阳、澄城、白水）由于西侯铁路、西禹高速等交通便捷和以煤炭、电力等以重工业为主的产业和区位特征，已经成为了一个独立的经济产业裙带，区域经济与渭南脱节。

渭南小城镇发展的对策

树立集聚发展观念，适当撤并小城镇

人口门槛是能否设镇的必要条件之一。欠发达地区的小城镇应走出低水平均衡发展、数量型扩张的误区，改变“遍地开花”的规模不经济现状，以质的提升取代量的扩张。一方面根据国家现行标准和市域实际情况，适度提升建制镇设置标准，严格限制建制镇数量的扩张。另一方面，适当的撤并小城镇，使其在地域分布上更趋集中。第一，撤并距离在5公里以内的城镇；第二，尽量把职能相同的城镇进行合并；第三，加强地理接近小城镇的交通联系。陇海沿线撤销3000人以下的小城镇。临渭区撤销龙背乡和辛市镇，在此区域建设渭北工业开发区；华州区撤销杏林镇、瓜坡镇，将其并入华州城区管辖；华阴市将敷水镇与桃下镇合并，组成实力更强的敷水-桃下工业镇；富平将庄里镇与梅家坪镇合并，形成新的庄里工业镇；蒲城撤销贾曲、东杨、翔村、三合四乡，将其划入蒲城城区管辖，合并孙镇和东陈镇，建设孙镇-东陈工业镇……争取到2015年，渭南平原镇镇区人口平均达3.5万人左右，山区镇达到1.5万人左右。

实施非均衡择优发展战略

欠发达地区小城镇在由均质到集聚极化的过渡阶段中，宜实施非均衡择优发展战略。选择区域内有一定产业基础、资源条件优越、基础设施完善、经济实力较强的小城镇作为“增长极”，如（县城中心镇、市郊工贸镇、重点旅游镇）韩城市的芝川镇、龙门镇、桑树坪镇，合阳县的路井镇、王村镇、洽川镇，澄城县的交道镇、韦庄镇，蒲城县荆姚镇、孙镇，临渭区阳郭镇、故市镇、下吉镇，华阴市华西镇、孟塬镇……通过计划指导、政策优惠和投资倾斜，完善这些“增长极”的基础设施，引导人口、产业向这些城镇积聚，以扩大城镇规模，提高其发展的质量与效益。

另外，渭南市域内有陇海、咸铜、西延、西候、陇海与南同蒲线联络线，在建西南铁路六条铁路线，两条国道主干线，三条国道和七条省道，这些铁路、公路沿线的一些节点小城镇交通条件较好，容易形成带动地区经济腾飞的经济走廊。争取到2015年，位于交通干线节点、重要工矿区、旅游商贸集中区等重点镇，人口规模达8-10万人，经济总量达10-20亿元。

制定科学的产业政策

欠发达地区现状许多城镇没有强大的竞争优势，制定科学的产业政策非常重要。应依据城镇特点，大力发展特色经济，有重点地选择就业回报率高的产业进行扶持。渭南市具备劳动力成本低、农牧业产品丰富、依托国有大型企业等经济后发优势。蒲城、澄城、韩城煤炭资源丰富，华阴、韩城、洽川以旅游著称，渭北地区林果资源丰富。由于市域面积广大，各个小城镇在自然条件、经济发展水平、历史基础等方面均存在较大差异。全市的城镇发展或依托优势资源，或围绕大型工矿企业，或兴盛于交通便利，或归因于地方企业带动，现已形成了类型多样的城镇体系。按照渭南小城镇的主要职能，分为综合性、工矿型、工业型、商贸型、旅游型等八类。针对不同的职能和特色的小城镇，制定差异化的产业发展战略，重点培育主导产业，促进经济增长。

调整经济结构，增强发展动力

欠发达地区小城镇必须积极调整经济结构。首先，应理顺渭南小城镇产业发展与大中城市、农村的关系。一方面小城镇可以工业协作、配套加工或承接上一级较低层次企业等方式与中心城市对接。比如，东陈镇、龙门镇与蒲城、澄城、白水联动，打造电力工业镇；许庄镇、坡头镇、庄里镇与白水、潼关联动，打造建材工业镇；同家庄镇、杜康镇、韦庄镇、官池镇与富平、澄城、大荔联动，打造食品工业镇；坡头镇、庄里镇、桃下镇与渭南市区、富平、华县联动，打造机械工业镇；固市、下吉、赤水、党睦等城镇加强与渭南中心城市与副中心城市联系，发展物资集散与商业贸易……另一方面渭南小城镇要围绕着农村商品经济的需要，重点发展农副产品、食品、饲料、建材、能源工业及第三产业，消化农业资源，服务农村生活。

其次，积极调整所有制结构，投资主体上要向多元化转变，初期依靠集体经济带动，逐渐引导个体私营经济发展。充分利用欠发达地区的劳动力价格优势，聚集一批经济成分不限的经营实体入驻小城镇，运用集群创导方式，做到企业规模大、中、小俱全；产品形态整件、零件和终端产品俱全；产品档次高、精、低俱全。在经济体制上，小城镇要主动承接中东部地区转移的产业，制定吸引外地投资者兴办企业、务工经商的优惠政策，营造良好的发展环境，发展外向型经济。第三，乡镇企业在发展方向上要向高科技延伸，推进食品、医药、纺织等传统产业结构升级，能源工业加长产业链。使企业逐步由资源加工的单一结构向科技含量高的多元结构发展。

加强城镇建设管理

渭南小城镇建设方面，第一，完善文教、卫生、福利等公共服务设施，建设专业交易市场；第二，进行街、楼、路、电、给排水、通讯、绿化、美化综合治理，完善基础设施配套；第三，集聚乡镇企业于乡镇工业小区，新建改建居住区。小城镇建设体制按照“政府引导、市场投资”原则，制定优惠政策，鼓励农民带资进镇或以工代赈兴办基础设施和公益事业；对适宜经营性管理的市政公用设施和社会公益性项目，实行市场运作放开经营；鼓励金融机构对商品房、市场、经营性基础设施等建设项目和优势企业，给予贷款支持；提倡中心城市实体部门、企事业单位到小城镇搞开发性建设，鼓励小城镇发展集资建房、合作建房等。

增强城镇体系发展内聚性

欠发达地区小城镇连着广大的乡村腹地，能够把其发展的需求反馈给中心城市。中心城市要突破仅仅是生产中心的定位局限，建设成为辐射能力强的生产、信息、流通、金融、服务、交通、科教综合中心。未来渭南中心区将建成市级行政、商务、商业、文化、旅游服务中心；高新区为高新技术产业、文教科研基地；经开区为市域现代制造业、商贸物流、农产品加工基地。

渭南小城镇在交通、能源、通信、环保、防灾减灾等基础设施建设方面应与中心城市对接。加强沿中心城市呈放射状延伸的交通干支线和通讯干线的建设，缩短中心城市与沿线乡镇的自然与经济距离，小城镇应沿西潼高速、G108、S201等交通、通讯轴线梯次性发育，使中心城市自然成为城镇发展轴轴心，增强其经济势能累积和扩张的能力。根据渭南市总规，渭南将形成“一主四副、两横两纵、三大板块”的网络化空间布局结构，其中渭南中心城区为主中心，韩城市、蒲城县、大荔县、华阴市为四个副中心城市，同时依托陇海城镇发展轴和西韩城镇发展轴、中心城区－蒲城－白水城镇发展轴和罗敷－大荔－澄城城镇发展轴，构建核心发展区、东北发展区和西北发展区三大板块，以增强城镇体系发展内聚性。

参考文献

韩晓宇，赵德芳．西部地区小城镇发展的战略研究[J]．西安联合大学学报，2003，(1)．

高敏芳．城乡统筹发展与实现全面小康——渭南城镇化道路模式选择[J]．安徽农业科学，2009，(12)．

作者简介：龚娉（1988-），女，江苏泰州人，硕士研究生， 研究方向：城市规划与设计．