森林生态效益补偿资金管理存在问题与对策

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[摘 要] 随着时展，森林具有经济、社会、生态三大效益已成为人们的共识。森林生态问题越来越引起了人们的广泛关注，目前我国正在实施的森林生态效益补偿制度，对森林生态效益的发挥起到了非常重要的作用，森林生态效益补偿问题已成为学者们研究的重要课题。本文对我国森林生态效益补偿资金管理存在问题进行了分析和评价，并提出了一些粗浅的对策与建议。

[关键词] 森林生态效益 补偿资金 问题 对策

[中图分类号] S750 [文献标识码] A [文

随着社会主义市场经济发展，林业在国民经济中的作用显得越来越重要。如何协调经济发展与环境保护是当前我们关注的重要问题。2004年中央森林生态效益补偿资金制度在我国全面实施，标志着我国森林生态效益补偿制度的实质性确立。2007年财政部又颁布了新修订的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》进一步明确了管护开支范围，加强了对森林生态效益补偿资金的管理，对保障所有者、经营者的切身利益，稳定林区秩序，改善生态环境和社会的可持续发展起到了重大促进作用，然而在取得成绩的同时，也暴露出不少问题：如法规制度不尽完善，资金来源渠道单一，市场机制欠缺，补偿资金的发放和使用不规范等，这些问题的存在严重地制约森林生态效益的提高，现就此问题作如下探讨。

一、当前森林生态效益补偿资金管理存在的问题

1.法规制度不完善

目前森林生态效益补偿制度还不够完善，存在的问题导致补偿制度无法有力保护相关的补偿对象，目前，我国关于森林生态效益补偿还没有专门的立法，生态效益补偿原则性条文的法律法规也主要依据《森林法》和《森林法实施条例》，但这些条文过于原则性和概括性，缺乏实际可操作性，使森林生态效益补偿资金管理存在许多漏洞，加大了补偿资金管理难度。

2.补偿方式单一

当前森林生态效益补偿主要是资金补偿，且资金来源单一。全靠中央财政资金和地方财政资金，无其他资金来源。完全靠政府财政无法保证森林生态效益补偿资金的足额及时到位，不利于补偿机制的实施和森林生态效益的发挥。政府作为生态效益受益者的代表，有义务提供生态效益补偿费用运用项目支持的形式，将补偿资金转化为技术项目，通过技术援助，基础设施援助等“造血型”补偿机制，增加林农经济收入，提高林农保护生态与生态建设的积极性，从而实现补偿方式多元化。

3.补偿标准低

我国现行的森林生态效益补偿采用一刀切的形式，没有根据实际情况确定合理的补偿标准体系，不同省、不同地区，因其经济发展程度不同，划为生态公益林后，经济发达地区其丧失的机会成本一定比欠发达地区要大得多，难以调动所有者和经营者保护森林资源的积极性。虽然近年来我国大部分省市的补偿标准都有所上升，但是这种标准远低于公益林的管理成本和其经济效益，严重地制约了森林生态效益提高。

4.资金的发放和使用不规范

森林生态效益补偿资金在发放和使用存在着管理不规范问题，在资金发放过程中，由于涉及的环节较多，不能直接把款项发放到林农手中，往往只发放到村委会或村民小组。发放补偿资金随意性比较大，没有固定的支付渠道。在资金使用过程中，由于没有完善的监督体系和明确的责任追究制度，导致补偿资金没有严格按照规定的管护开支范围使用，无论所有者或经营者是个人、国有单位还是集体，改变补偿资金用途现象相当普遍。且无法追究相关责任人员的违法违规行为，最终导致补偿资金管理问题得不到彻底有效解决。

5.市场化机制欠缺

在今后一个相当长时期，完全由政府来承担森林生态效益补偿资金是不现实的，主要原因中央财政和地方财政难以支撑如此巨大的补偿金额。因此，必须找准市场渠道，减轻政府财政资金压力，应对森林生态效益市场机制，拓展森林外部效益内部化的市场渠道，在政府财政补偿机制的基础上，逐步建立森林生态效益的市场化补偿机制。从而更有效的落实补偿政策，促进社会经济与环境保护的协调发展。

6.缺乏科学的核算方法体系

我国对森林生态效益价值评估还没有建立一个公认的、完善的核算方法体系，因此，森林生态效益补偿存在技术制约，现在采用的核算方法大多直接利用国外的定价和方法，与我国社会经济现状脱节，致使主体结果存在可信度低与可操作性差的缺陷，难以取得学术界、管理决策部门和社会公众认同，也很难被管理决策部门采用。

二、加强森林生态效益补偿资金管理的对策

1.建立政府与市场相结合补偿机制

从我国森林生态效益补偿的实际情况来看，仅仅靠政府补偿难以满足我国森林生态效益补偿资金不足的现状。因此，应当积极引入市场机制，通过市场的参与来弥补政府补偿管理成本高、速度效率低的弊端，并依托市场法则来规范市场行为，将生态服务功能或森林生态效益打包推入市场，因为市场补偿机制具有补偿方式灵活、管理和运行成本较低，适用范围广泛等特点，可以通过其实现森林生态效益补偿。真正建立起政府、社会、市场等多元化筹资机制，达到解决森林生态效益补偿资金不足的问题。

2.确定合理的补偿标准

森林生态效益补偿标准的合理确定有利于维护所有者或经营者的合法权益，可以提高经营者的积极性，确保森林生态建设的顺利进行。补偿标准的确定取决于经济的发展水平，森林生态效益的需求程度和受益者的承受能力，只有综合考虑以上方面因素，才能合理确定森林生态效益补偿标准，确保补偿工作顺利进行，补偿标准的确定是开展森林生态效益补偿的首要工作，也是难点工作，确定合理的补偿标准可以有效保护补偿对象的经济利益。

3.拓宽筹资方式

森林生态效益补偿资金的来源不能单靠政府财政承担，应以政府补偿为主的基础上大力拓宽补偿资金筹资渠道，森林生态效益是一种公益效益，受益者是全社会，因此全社会都有责任和义务承担补偿费用。采取灵活多样的补偿措施，除加大财政支付力度外，可以通过发行国债、征收生态补偿税以及引入BOT融资模式，拓宽融资渠道，增加资金来源，解决森林生态效益补偿资金不足的问题，进一步完善资金投入机制。

4.完善法规制度

虽然森林生态效益补偿基金管理办法的实施至今己经很长时间了，但是目前我国尚存在的法律法规并不完善，对森林生态效益补偿没有明确的规定，缺乏规范补偿程序和可供实际操作具体依据，建议在总结森林生态效益补偿基金试点经验的基础上，尽快出台一部能针对森林生态效益补偿的特别法，作为森林生态效益补偿的政策、程序和实际操作的依据。解决现在各自为政，操作管理不规范现象。

5.加强对补偿资金监督和管理

森林生态效益补偿资金数额巨大、政策性强，各级政府和林业主管部门要给予足够重视。应设立专门机构和人员进行管理落实责任，保证管好、用好补偿资金。鉴于森林生态效益补偿资金的特殊性，除了财政、林业主管部门要加强管理外，审计部门也要根据实际情况对森林生态效益补偿资金的发放、使用进行审计和监督，及时指出补偿资金管理中存在的问题，对发现违法违纪行为进行严肃处理。同时可以借鉴天然林保护工程资金的财务制度和会计核算办法，来建立森林生态效益补偿资金财务制度和会计核算办法，对森林生态效益补偿资金实行财政审批、列收列支。从而达到专款专用的目的，充分发挥其应有的作用。

三、结语

总之，森林生态效益补偿制度的建立和完善，对改善人民生存环境，提高人民生活质量和稳定林区秩序起到了重要的作用。实行森林生态效益补偿制度，为我国林业生态环境建设提供了强有力的政策保障和资金支持，为实现森林生态环境保护和林区经济建设注入了新的动力。森林生态效益补偿制度是一项长期的工作。需要各级政府和全社会的共同努力，才能使森林生态效益补偿制度得到不断完善，才能朝着法制化、制度化、规范化、科学化的方向发展。

参考文献

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作者简介：李林发（1981-），男，助理工程师，主要从事森林生态建设及林业技术推广工作。