不对等契约与地权改革

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摘要：农村土地承包关系其实是一种契约关系，这种契约是非市场化的行政性契约关系，契约双方地位不对等，权利与义务与相称。土地的所有者集体在契约关系中居优势地位，主导着契约关系。这种不对待等的契约关系有其存在的合理性和必要性，当然也有不菲的代价。而且这种代价随着制度环境的改变，逐渐显化，成为制约生产力发展的障碍，地权改革势在必然。本文先分析土地承包契约的性质、规制，契约存在的合理性和代价，再分析了不对等契约存在的条件、必然性和优势已经不存在了，最后简要地分析地权改革思路。

关键词：不对等契约 地权 改革 规制结构

家庭承包经营制以其特有的制度效应，显示出了强大的生命力和适应性。正因为如此，作为一种较为成功的契约安排，其性质和规制结构往往因其突出绩效没有引起足够地重视，只看到了其合理性和节约外部缔约成本的一面，而很少注意因契约环境的变迁，其内部管理和磨擦费用显化的一面。

一、农村土地承包契约关系的性质与规制结构

对集体所有的农村土地来讲，只有两种可供选择的契约安排，一是市场型契约安排，一是行政性契约安排。从土地承包契约二十多年的执行过程来看，明显属于后一种。

1、单边定价刚性。在农民与集体经济鉴定承包合约时，承包款或者说统筹提留的高低由集体说了算，农民不存在讨价还价的，同时提留统筹具有刚性下限，只能随着农民人均纯收入的提高而提高。这只是对土地的一种“间接定价”而已。因为契约所规定的承包农户所交费用并不反映市场供求关系，价格一不契约双方讨价还价的结果，不是一种搏弈均衡，而是一种强制均衡。而且这种所谓“定价”一定就是数年，并只能升不能降。可见这种单边“定价”刚性有两个方面的涵义，一是定价的长期刚性，定价的增长刚性。

2、单边选择刚性。契约形成过程就是一个契约双方选择的结构，但是对土地承包契约来讲，选择是一种单边的、不存在“退出威胁”的选择。具体来讲有三个方面。一是选择的空间有限。农民对土地的选择只能局限在本村，不能跨村、跨乡选择。二是选择的地块有限。农民不能说要什么地就会给什么地，地块也要根据人数好坏配合或者说抽签决定。三是选择的数量有上限。由于人多地少，在鉴定承包合约时，只能按照当时人口，平均分配，既使想种地也难以得到土地。

3、土地流动刚性。一是从纵向流动来看（从集体到农户），逆向流动基本不存在。一方面，农民要求退出

契约，集体不允许。因为当前国家要求土地承包30年不变，而且30年以后也不变，因此，村集体经济组织就僵化的执行国家的政策，不敢调整承包地，既使土地抛荒也不管，反馈流转机制不存在，这就形成了逆向流动壁垒。另一方面，村集体也不能主动中断契约。因为要执行国家的政策，因此，既使农民不种地，浪费土地资源也不能干预，也不能收回土地使用权。可见集体与农户之间的流动在契约鉴定之后，基本上处于凝滞状态。二是从横向流动来看（从农户到农户）。一方面，由于土地比较效益低、土地经营成本、保养成本高，就连当前有承包土地的农户都想中断契约，要想承包土地有偿流动只能是政府一厢情愿的事情。另一方面，从大部分以土地为生的农民来看，土地还是农民就业和生存的主要手段，土地不能流动，也不敢流动。因此，当前的土地的横向流动也基本上处于凝滞和封闭状态。

4、契约刚性。契约刚性是对农民与集体的承包合约而言，其实这也是缺少一种退出机制的表现。一是契约的内容不能更解，而且要更解主动权掌握在村集体手中，应由村集体先提出来，村集体因为具有信息优势，更了解合约对自己当然有好处。二是契约时间的刚性。合约一旦鉴定对农民而言不能随时调整，但是对集体而言，在1997年以前有随时调整的权利和自由，但是在以后却因政策刚性，村集体也失出调整的权利。三是没有退出“游戏”的权利。承包契约目前虽然国家一直强调农村土地使用权可以有偿流动。但是对于承包土地（或者说承包权）是否可以流动至今没有政策性文件予以指导。在没有政策性文件指导的情况下，农村基层政府和村集体根本不敢满足部分务工经商的农民要求调整承包土地的要求。

上述特点表明，农村家庭土地承包契约关系中，集体处于主导地位，农民处在被动接受的地位，是一个不对等的契约；土地承包契约是一个契约代替了一系列的契约，若干个短期契约被一个不能讨价还价的、不可再谈判的较长契约替代；契约具有一定的行政分配和指定性，排斥市场机制作用，由此减少了市场条件下价格机制的外部交易成本；可见，农村土地承包契约关系是一种单边统一规制契约关系。

二、家庭承包土地契约的不对等性具有一定合理性和农民鉴约的无奈性

虽然当前认为农村土地承包契约的不对等无法体现契约的公平性和公正性，但是这一契约能够长期存在，而且取得了一定的成效，必然有其存在的理由或者说存在的必然性。

（一）在客观上有其合理性和必要性

1、解决温饱问题的要求。当时家庭联产承包责任制本身就是为了解决中国长期都难以解决的吃饭问题而设计的。为了保证承包农民都有田种，都在比较效益比较低的土地上从事农业粮食生产，必须有一种强制性的指今，才有可能保证农民按照政府的预期进行生产安排。如果没有一定的行政性要求，种植粮食的机会成本如此高，农民肯定不会种田，也不会种植粮食。这样又有违国家实家庭联产承包责任制的初衷。因此，当时政策设计的目的和中国对粮食的需求现状都要求家庭承包土地的契约必须有一定的非对等性以保证制度遵循社会对粮食的刚性需求。

2、解决农民就业的要求。我国人多地少，而且非农产业又不发达，无法接纳庞大的农村剩余劳动力。为了解决就业问题，只能设计出一种既能保证剩余劳动力能够生存下去，又能保证剩余劳动力不涌向城市的契约安排。家庭承包正是针对这一要求而设计的。而要维护这一契约安排发生作用就必须以不对等的形式予以确定。如果以对等的要求来安排土地承包契约，就会有一部分农民没有土地，在生产力水平不发达的情况下，没有土地就不能生存，从而影响社会的稳定。因此，承包土地契约的不对等是解决农民就业的要求。

3、为工业发展积累原始资本的要求。在家庭承包制度推行前，虽然农业已经为工业提供了三十多年的资本原始积累,，但是对于积弱的工业来讲，在70年代末期，基本上还处于工业化早期的后阶段。还需要农业为其提供一定的资本积累。只有鉴定不对等的土地承包契约，才有可能控制农民的一部分剩余，转移给工业。可见不对等契约也是国家工业化的需要。

（二）在主观上有其继承性和必然性

1、路径选择的依赖性。诺斯(North)教授认为在制度变迁中,存在着一种报酬递增和自我强化的机制.这种机制使制度变迁一旦走上某一路径,它的既定方向会在往后的发展中得到自我强化.他认为”人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”.如果初始选择的方向是正确的,制度变迁就可能进入良性循环,如果初始的选择方向出现偏差,制度变迁就可能沿着错误的路径往下滑,还有可能被锁定在低效率的状态下.我国土地承包契约的选择也具有路径依赖特征.初始的制度选择提供了强化现存制度的刺激和惯性,因为沿着原有的制度变化路径和既定方向往前走,总比另辟蹊径要方便得多，成本低得多，阻力小得多.

2、渐进改革策略决定。20多年来中国农业改革大体按照帕累托改进的制度演进路径前行的。改革的重点、力度的权衡、范围的界定，一般均依据能否导致大多数社会成员获利，没有多少人受损来设计。特别是土地承包契约的安排不是一步到位的，而是一种渐进的过程，这种逐步的过程既符合农民不断增强对土地权利的要求，又能达到政府契约安排的预期，而且还不会出现大的制度震荡。这种改革路径的设计有其历史的必然，因为当时计划经济和意识形态影响极深，如果许多改革一蹴而就，如土地承包契约如一开始就采用市场安排方式，可能招致较多的反对，从而使改革扼杀在萌芽状态，加之，中国农业经济脆弱经不起制度猛烈变迁的折腾，只能是在整体受益的基础上渐进式的推进。

3、承包土地契约刚性与农民的地位有很大的关系。在集体经济与农民的关系上，集体经济处在主导地位，由此造成了农民依附于集体、依附于土地。因为当时的生产力并不发达，一旦农民拒绝这种不对等的契约就可能会失业。因此，农民必须接受刚性契约和单边统一规制。

单边统一规制并不等于集体与农民之间不存在契约，尽管集体经济对土地进行全面垄断，但是农民在刚性契约面前仍然保留着拒绝“进入”和最终“退出”的决策权，当然这种决策的成本过高。实际上，在达成契约之前，乡村集体与农民在原则上是平等的。契约达成是双方平等搏奕的结果。但是由于农民个体在决策时受到有限理性、信息不对称和客观环境等条件的限制，因而会屈从于对方的强制行为，从而导致不平等的结果，而这种不平等的结果可能正是双方的理性选择。

承包土地的契约是一种非市场交易的刚性契约关系。契约一旦形成就会固化，排斥交易和变动。在这种关系中集体既是土地的所有者，又是社会管理者，既是契约当事人的一方，又是外部裁决力量，契约的外部制约机制（如法律裁决）和市场机制（如名声损失）都不能发挥作用。缔约后的细节完全由集体单边决定，既排斥对方重新谈判，也排斥第三方参与。集体对承包土地契约关系实行了统一规制。单边统一规制虽然可以节省集体与农民的外部谈判费用，但是也是有成本的，下面就分析这种规制的代价。

三、承包土地不对等契约和统一规制的代价

由于承包契约不是市场条件下的契约，集体经济组织对承包契约实现了同一化。因而刚性的契约关系使得集体与农民之间的多个契约就由一个契约代替了，而且取消了讨价还价的过程，集体经济组织获得垄断租金。土地承包契约一旦鉴定，在一定的期间，不能重新谈判，也不能转移，形成了稳定的长期契约，因而大地节约了外部缔约的交易成本。但是产生的问题也不可小视。

1、造成契约问题。当有限理性造成契约不完善而契约各方又无法对契约关系进行适应性调整时，机会主义行为就会发生，产生所谓的契约问题。统一规制、垄断租金和契约刚性是对称的，后者是前者的成本和代价，这是双方交易均衡的结果。在交易中集体经济组织依靠其对土地的垄断性获得了统一规制权和垄断租金，但却失去了“退出权”和“选择权”。农民由于就业和生存问题对土地的依赖性，迫使其不得不接受单边定价，但使用的交易性却使土地变成了保险契约。契约中如果一方不能以“退出”威胁进行惩罚，对方就会利用这个弱点进行欺诈而获利。保险合约造成了承包契约权利和义务的软约束。在统一规制和软约束下，承包契约双方----集体和农民都没有退出的自由，也没有重新选择和谈判的自由，集体就会利用契约的刚性不断获取垄断租金或者“搭便车”收费（现在农民的负担重正是契约刚性的反映），农民也会利用契约的刚性不履行应尽的义务（当前有些地方税费难收或者农民拒交税费也是刚性契约的具体体现），或者越过权利边界行为。从而造成承包土地的契约问题。当前不仅个人名声和思想教育不能制约机会主义，而且有关承包契约的法律和政策也不足以制约机会主义的盛行。也就说在既存契约安排下无法彻底解决这一问题。

2、刚性契约使得市场机制失效，固化了分散经营（或者说刚性契约导致了分散经营的刚性）。一是一级市场的行政替代性。土地所有者不能对不履行契约义务的农民中断契约，也不能对其进行，只能听之任之。农民因就业问题和所有制问题不能在全社会范围内选择所需要的土地，只能接受本社区的土地，而且接受契约不能讨价还价，否则其就业和生存就会受到威胁，因此集体获得的租金远远高于在市场经济条件下农民愿意支付的价格。可见，集体与农民在契约中都没有退出和重新谈判的选择的机制，也就是说契约的形成没有构成土地的一级市场。二是二级市场的发育的局限性。由于土地承包契约的刚性，导致土地可流动的范围小，不能超越村或组的范围；可选择的对象少，成交的可能性小，在这种情况下，不可能发育出比较成熟的二级土地市场。由于没有完善的市场机制作用，土地就不可能会按生产要素的要求流动和规模集聚，至多是承包权的小范围、小幅度的调整，从而固化了土地分散经营模式。

3、内部管理费用和磨擦成本高。不对等契约的统一规制虽然可以节约外部缔约成本和市场交易成本，但是却使执行契约成本高昂。由于契约的刚性和不对等性，集体和农民之间没有对话机制解决双方的冲突。对集体而言，只能借助上级政府的行政权威强制执行，契约管理和执行成本高；农民没有与集体经济组织谈判的机会，对契约的不满只能通过拒交各种税费来引起集体或上级的注意，这就加大了集体与农民在契约执行方面的磨擦，加大了村集体与农民的矛盾。因此，不对等契约的履约必须是一种强制制性的均衡，低价高昂。

4、为乡村集体经济干预承包农户的生产经营提供了机会。不对等契约是以乡村集体具有优势地位，即有在契约的制定、安排、拍板上的权利。因此，乡村集体往往会利用这种优势和权利来干预农民的生产经营，以使自己的目标函数极值最大化。而且这种干预还披着“合法”的外衣。乡村集体经济的这种干预反过来又使农民的市场主体地位受到了侵蚀。

四、矫治不对等契约的条件已经成熟

由于不对等契约排斥市场和竞争，契约执行的高管理和磨擦成本被行政性和提供粮食、满足就业的需要所掩盖。但是当粮食供给问题得到解决、农民就业的渠道多了之后，这种成本开始显化，特别是市场经济体制的初步确立，刚性契约存在的条件、必要性和节约缔约成本的优越性已经丧失，这也就表明矫治承包土地不对契约和契约关系的规制性的条件已基本成熟。

1、粮食进入了总量基本平衡的新时期，主要大宗农产品甚至出现了买方市场，不对等契约和统一规制存在的合理性之一：?解决温饱问题的约束已经不存在。1996年，我国粮食生产创造出历史新水平，达到10090.8亿元，1997年虽然经受了严重的自然灾害，但粮食产量仍然达到9883亿斤。由此可见，我国粮食的综合能力已达到9800亿斤以上，农业综合生产能力有所提高。90年代初期，中国人均粮食占有量就达393公斤，超过了世界人均粮食占有量，1997年又提高了4.2公斤，进入了粮食的软约束区间(300—500公斤)。农业综合生产能力的提高，增大了土地承包契约调整的弹性，农业这一特征的形成，使土地承包契约刚性的约束条件大为减少，调整的灵活性大大增加，调整的时机已趋成熟，而农产品出现买方市场则是当前矫治承包土地不对等契约良好约机会的标志。 ? 2、农民对土地的依附性大大降低，农民就业渠道日趋多元化，社会保障的社会化，不对等契约和统一规制存在的合理性之二：满足农民就业的刚性要求已经大大软化。由于城乡二、三产业的发展，土地收入已经不是农民收入的唯一来源了，也就是说农民不再仅靠土地经营来维持生计了。从而使农民对土地的依附性降低。而许多地方出现了土地弃田抛荒现象。这就表明依靠土地解决农民就业问题的约束减少了，没有必要再用刚性契约维持农民的就业。只需要保证对失去土地无法生存的农民确保一份土地而已。

3、工业化发展规律要求工业适当帮助、支持和反哺农业，不对等契约和统一规制存在的合理性之三：为工业提供原始积累的要求已经逆转。由于当前我国正由工业化中期向工业化后推进，农业已经完成了为工业提供原始积累的任务，必须纠正农业继续向工业提供贡献的不合理作法，而应当是工业支持反哺农业。这就表明维持承包土地不对等契约为工业提供原始积累的条件也已经不存在。

4、市场经济体制的初步确定，不仅要求土地横向交易（二级市场）的契约市场化，而且也要求土地纵向交易（一级市场或集体与农户的定约市场）市场化，不对等契约和统一规制存在的合理性的基础已经不存在，或者说制度环境已经变化了。承包土地不对等契约和统一规制的基础是行政性主导契约（或者说是传统的计划经济体制），制度安排之初，不存在土地的市场交易和承包主体的市场选择。但是随着改革的逐步深入，市场作用的范围越来越广泛，作用越来越大，市场经济的观念深入人心，要求在承包土地及承包土地流动的契约中引入市场机制是不可逆转的趋势。这就表明承包土地契约刚性存在的基础已经完全丧失。

五、积极推进地权改革，逐步实现土地承包契约市场化

承包土地问题其实一种契约安排的选择，承包土地契约关系和规制不同，其制度效率和交易费用也就有差异。从国内外实践来看，市场规制是比统一规制对承包土地更有交率的规制结构。因此，承包土地市场化不仅是横向契约选择要市场化，而且纵向契约安排也应市场化。

1、弱化农地所有权。当前不对等契约之所以能够存在的关键就是农地所有权有绝对的优势，农民没有发言权。一是弱化农地所有权，清除所有权主体干预承包权的机会，确保农民的市场主体地位，确保所有权主体不能凭借优势地位干预承包权主体。二是弱化所有权关键就是要减少所有权的经济收益。因为当前农村土地拥有成本太高，既使不生产，只要鉴定承包合同，每年每亩也有200多元的拥有成本，因此，农民不愿拥有土地。既然农民不愿拥有土地，土地契约安排市场化的条件就不成熟。因此，当前要矫治承包土地的不对等契约就是要增强土地的吸引力，而增强吸引力又只能弱化所有权，减少土地拥有成本。三是弱化所有权的配套改革就是改革计划经济遗留下来的最庞大的机构-----乡镇政府。乡镇政府产生的直接动因是为了保证催耕催种计划的落实，在不对等契约时是为保证契约的履行，另外就是因为当时交通和通讯不发达，行政辐射的面积有限，需要乡镇政府进行面对面的管理。但是在市场经济条件下，不需要催耕催种了，另外便利的交通和通讯，不需要也没有必要进行面对面的管理。因此，弱化所有权必须与撤销或者大力精简乡镇政府结合起来，否则都不会取得成功。

2、强化承包权，即制定土地财产法，明确承包土地的财产权。个人财产权的法制化与延续性是西方国家繁荣昌盛的根本原因。在中国这样一个不太重视产权，没有维护产权习惯的国家中，只有确立土地财产权的法律依据，才能保证农业资本的扩张和积累，才能获得农村社会发展的永久动力。据此，应制定《土地财产法》，或在宪法中明确集体所有土地的农民承包使用权和承包权是一种财产权。农民所拥有的集体所有的承包使用权是农民以合同契约形式取得的一种财产权，在合同有效期内为农民所占有、经营、使用，其产品为农民所支配，在规定的使用期限内可以继承、再租赁、赠予、拍卖、抵押、入股。使农民的土地财产权在长度、广度、独立性和确定性上保障。

3、土地承包契约市场化，即市场规制替代统一的行政规制。土地承包契约市场化是指纵向契约和横向契约都必须市场化。纵向契约市场化就是农民与集体经济同为市场经济的主体，对契约安排的租金双方有讨价还价的权利，农民不是被动的接受集体统一安排的契约，而是主动的参与契约的安排，纵向契约的市场化也包括反馈流转机制的建立，即农民有退包的自由，从而就从根本上扭转了土地承包契约刚性的局面。横向契约市场化就是承包土地可以在各个市场主体之间流动，允许土地规模经营。当然土地承包契约市场化不排除为生存能力较弱的农民主动安排契约的行为，当然这种主动安排契约与契约的刚性有截然不同的性质，这也是契约双方的一种双向选择，不应存在任何强制因素。

4、农地承包权证券化。土地承包权的财产性质与一般有价值的财物有所区别，由于固定性，且难于分割携带，其流动范围、速度、方式都受到限制。这就要求对土地流动的载体进行创新。80年代以来，国际金融市场上出现了融资方式证券化趋势。美国、日本等发达国家，不动产证券化的历史都在20年以上，我国要保证农民的土地财产权犁实现，促进农地承包使用权市场化和流动化，必然要走农地证券化这一条路，推行土地承包权和使用权证制度。使用权的标的只是地表及地表附属物。确定初始使用后，给使用者颁发《土地使用权证》，以维护农地使用权的权威性、严肃性，使使用者有较完整意义的使用权，使用权证在承包时一次性签发，作为土地交换的媒体土地实物交易。一般以1亩为单位(类似股标1元1股)，允许承包期内在使用权市场上收交易，土地使用者的权利义务关系随券持有人(证券持有人交易时要在土地管理机构过户登记)进行流动。土地使用权证的所有者，又要将土地委托、租赁给农户经营，也可抵押、入股，实行使用权的二次分离，土地使用权证交易实行权属登记制度，对权属变更进行监督，按照“认地不认人，地证合一”的原则，集体所有权主体只与最后登记在册的土地产权主体发生契约的责任关系。农地证券化是农地契约市场化的载体，也是提高农地配置效率的前提条件。?

主要参考文献：

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