政府铁路投资项目绩效审计评价指标体系研究(上)
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一、引言
近年来，随着我国经济发展和投资体制改革的转变，政府投资公共工程项目支出在整个政府财政支出的占比呈上升的趋势。特别是2008年国际金融危机以来，我国推出了“4万亿新增投资”计划，政府投资公共工程项目所承担的公共责任日益增强。而在政府投资公共工程项目中，铁路项目是政府支出的一个重要组成部分。与此同时，随着国民综合素质进一步得到提升，人们不仅关心政府支出的真实性、合法性，还想知道政府支出是否具有效益，是否考虑到环境问题等。传统的财务收支审计已经不能回答人们所提出的这一系列问题，而绩效审计能对政府支出的经济性、效率性和效果性进行审查和评价，作为政府支出的重要组成部分之一的政府公共投资工程项目的绩效审计也有越来越多人来研究。然而，政府铁路投资项目绩效审计的有关理论和实务尚处于探索发展阶段，没有形成一套完成的指标评价体系。笔者结合实际案列，基于平衡计分卡的理论，针对政府铁路投资项目的运营阶段，构建绩效审计评价指标体系，以规范我国政府铁路投资项目绩效审计评价。
二、文献综述
（一）国外政府公共投资项目绩效审计研究 英国在开展政府公共投资项目绩效审计中有其鲜明的特点：一是风险意识很高，二是审计的对象是全方位的，三是充分发挥社会公众的作用。而澳大利亚大部分的社会公共设施都是使用民间资本，政府投资往往在一个项目中的占比不高，因此澳大利亚的政府公共投资项目绩效审计将重点放在招投标审计和合同管理审计中。澳大利亚的招投标绩效审计主要关注三个方面：一是对招投标的效益性进行评价，就是在保证项目的竣工时间和工程质量的前提下，如何降低标价；二是对项目是否符合政府的规划，是否符合长远发展做出评价，评价的主要对象是标书；三是对项目的统一性进行评价。印度对政府公共投资项目绩效审计的范围较广，由于目前印度的财务管理并不是很完善，印度对政府公共投资项目绩效审计首先要保证项目收支的真实和合法性，指出违法违规的事项。在真实、合法的基础上进一步考虑项目的合理性、效益性，评价项目是否按照既定的目标实施并完成，在实施和管理的过程中内控是否严密，项目整个过程是否存在损失浪费现象等。
（二）我国政府公共投资项目绩效审计研究 近年来，随着国家审计署对绩效审计的力度加大，理论界对绩效审计探讨也越来越热烈，在政府公共投资项目绩效审计中也提出了很多观点。主要观点如下：张竹林（2006）指出我国政府工程投资绩效评价存在指标系统不可续、指标横向对比性差、缺乏专门的行业细化指标、定量指标少、数据库不健全等问题，构建了经济性和效率性两类的指标，最后指出指标体系的构建需要一个很长的过程，而且需要动态的调整。贺剑波（2007）提出政府公共工程的绩效审计评价标准应该包括总体评价标准以及具体评价标准两方面。总体评价标准应考虑经济效益、公平问题、再分配问题、适应性问题等方面；而具体评价标准则包括计划标准、定额标准、历史标准、先进标准等。同时设计了我国政府公共项目绩效审计评价的有关指标。高明（2008）指出政府性公共投资项目的决策审计的主要内容包括查核可研报告的合法合规性，查核项目的决策人是否尊重科学规律、是否按照可研报告开展工作等方面。同时提出对项目资金的审计和评价应包括四方面：资金的拨、用、管等环节是否得到有效的监督，内控是否到位；是否严格按照建设设计进行施工，有无擅自变更概算；对项目的财政收支的真实性、合法性进行审计；是否存在重复建设，搞形象工程，发现大案要案线索。王世成、武国（2010）指出大规模政府公共投资项目绩效审计指标体系应按全面、前瞻、综合、可持续、灵活、有建设性等5个方面构建，对其指标分成关联、经济、合规、效果、可持续发展、效率等6个类别，并在每个类别提出1-2个指标，最后对每个类别赋予分值。唐建民（2010）提出建立公共工程投资指标体系原则应包括系统性原则、可控性原则、可接受原则、成本效益原则、公平性原则等方面，同时从经济性、社会绩效、环境评价等方面设计公共投资工程的指标。
政府公共项目投资绩效审计的理论研究为实务操作提供了很多的参考，开拓了审计人员的思维，对政府公共项目投资绩效审计无疑有较大的促进作用。然而从上述理论研究可以看出，研究政府公共项目投资的目的与对象的多，研究具体评价指标的少；研究单个评价指标的多，研究评价指标系统的少；研究定性指标的多，研究定量指标的少。总的来说，目前仍缺乏一套完整的政府投资项目绩效审计指标评价体系。
三、我国铁路项目制度背景分析
（一）我国铁路项目的评价体系 根据我国铁路项目生命周期阶段分类，可以把铁路项目的评价体系分为前期评价、建设评价和运营评价。前期评价主要指项目单位在项目开工建设之前对项目的必要性、可行性等方面进行调查研究评价。目前大多数的前期评价都是法定的，需要有关部门批准，主要包括：发展部门的立项批复、铁道部门的可研批复、环保部门的环评批复、水利部门的水土保持方案批复、铁道部门的开工令等。项目在取得开工令后，就可以开工建设。建设完毕就进行资产移交，一般包括单项移交和整个项目的竣工验收移交。前者移交手续相对简单，由施工方、监理方和业主三方对工程进行调查评价，确认即可；后者则需有铁道部门、财政部门、审计部门、施工方、监理方、业主等对整个项目做出综合评价，最终形成竣工决算报告并移交资产，即建设评价。资产交至运营企业后，项目正式进入运营阶段。目前我国对运营阶段的评价以内部评价为主，主要是铁道部门评价项目是否执行国家宏观政策方针，是否执行铁道部门制定的年度工作计划，是否执行年度预算等。这些评价以定性为主，多为内部评价且不是法定的。此外，财政、审计等部门会对项目的运营状况进行不定期检查、评价，检查、评价的频率由有关部门自行制定。从这三个阶段的评价可以看出，前两阶段的评价多是外面评价，而且在有关学者专家探讨的比较多。笔者研究的政府铁路投资项目绩效审计评价主要是运营评价阶段。
（二）我国铁路项目投资体系现状及改革方向 我国铁路项目投资体系经过多年的调整有了很大的发展，但仍存在一些问题：一是计划经济色彩浓厚、政企不分。铁路系统在传统上被称为“铁老大”，多年以来，铁路形成了一个比较封闭的系统，计划经济色彩比较浓厚，准军事化的管理模式，政府仍会干涉铁路企业的自主经营行为，铁路所承载的不仅仅是一个企业的责任，还反映了政府的社会责任。二是铁路项目的点多面广线长，资金投入量巨大，容易滋生腐败。随着我国现代化的发展速度和城市化进程不断加快，珠三角、长三角等三小时经济圈的出现伴随着很多匆匆上马的铁路项目，密集的资金投入如果缺乏监管就容易出现腐败问题。三是对铁路效果的评价机制不完善。我国目前比较关注项目建设是否存在违法违规，而对项目的效果评价比较少。青藏铁路环境评价项目是一个好的开始，这表明铁路项目审计已经开始向绩效审计方面发展。针对铁路项目投资体制存在的问题，笔者认为，铁路项目投资体制的未来改革方向为：一是加快政企分开的步伐，把铁道部门转变成行业的管理部门，把铁路的建设和经营转交给企业。二是加大铁路投资项目的外部审计监督力度，防范腐败的产生。实践证明，外部审计的监督比内部的控制和监督力度要大得多。建议建立完善的项目外部监督体制，以保证项目投资的合法合规进行。三是建立规范的政府铁路投资项目绩效审计评价体系，以加强对项目的绩效评价。