中国人口老年化与养老保障问题研究

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编者按：全世界正在变老！这是全球各国政府达成的共识。人口变老（population aging）或称人口老年化（Aging of population），它是指老年人（年满65周岁）占总人口的比重不断上升，儿童及年轻人的比重不断下降，人口年龄中位数不断上移的现象。人口老年化现象最早出现在发达的工业化国家，现在已延伸至发展中国家，中国也不例外。面对人口老年化，中国会因此遇到哪些问题和困境呢？中国又该如何应对和化解呢？为此，本刊记者专访了经济学家、知名财经评论员、武汉市社会保障学会理事、武汉科技大学金融证券研究所所长董登新教授，董教授百忙之中谈了他的最新研究及观点，其中诸多数据和观点都是国内首次采用。

记者：董教授，您好！近年来，党和政府十分关注人口老年化问题，社会各界谈论有关人口老年化问题的越来越多。人口老年化有什么标准？我国目前老年化程度如何？由此会产生什么负面影响？

董登新：首先要肯定的是人口老年化是一种世界现象或趋势。衡量人口老年化程度的指标有许多，其中，最主要的测度指标包括老年人口比重、老年抚养率、老少比、年龄中位数、80岁以上的高龄老人和失能老人人数。第一，老年人口比重。由于各国法定的退休年龄标准不同，因此，国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家或地区进入“老年化”社会的标准。但当65岁以上老年人口占比达到14%时，标志着“老年社会”已变成现实。第二，老年抚养率。也称老年抚养负担，它是指老年人口数与劳动年龄人口数的比值，即年满65周岁的人口数与15～64岁人口总数比值。第三，老少比。也称老年化指数，它是指老年人口数与少年儿童人口数的比值。第四，年龄中位数。即指将全体人口按年龄大小的自然顺序排列时居于中间位置的人的年龄数值。年龄中位数是一种位置的平均数，它将总人口分成两半，一半人在中位数以上，另一半人在中位数以下，反映了人口年龄的分布状况和集中趋势。截至2010年底，在全球226个国家或地区，年龄中位数在20岁以下的国家和地区共有43个，基本上都是非洲地区国家，其中，年龄中位数最小的国家是乌干达为15岁。年龄中位数在20～30岁之间的国家和地区共有88个，大多为亚非拉地区的相对落后国家；年龄中位数在30～40岁之间的国家和地区共有64个，年龄中位数高于40岁的国家和地区共有31个，其中，年龄中位数最高的国家是西欧的摩纳哥为48.9岁，其次是日本44.6岁。

年龄中位数在30岁以上的国家和地区，大多为北美、欧洲及亚洲新兴经济体国家。在金砖五国中，南非为24.7岁，印度为25.9岁，巴西为28.9岁，我国为35.2岁，俄罗斯为38.5岁。全世界人口年龄中位数为28.4岁，正好巴西处在世界中间水平，南非与印度处在世界平均水平之下，我国和俄罗斯则处在世界平均水平之上。

对于人口老年化类型标准的划分，1956年联合国出版的《人口老年化及其经济社会影响》提供了老年型建议性标准：年龄中位数30岁以上；65岁以上人口比重7%以上；14岁以下人口比重30%以下；老少比30%以上。

此外，老年人口的快速增加，特别是80岁以上的高龄老人和失能老人年均100万的增长速度，对老年人的生活照料、康复护理、医疗保健、精神文化等需求日益凸显，养老问题日趋严峻。

1999年我国65岁以上老年人比重首次达到7%，迈入老年化社会的大门。2010年为8.87%，大约2026年达到14%，正式成为老年社会。2050年将达到30%，2100年将达31%。2050年之前称之为“加速老年化”阶段，2050年之后称之为“稳定的重度老年化”阶段。

人口老年化将直接带来两方面的影响：一是劳动力减少，社会消费能力下降，经济发展减速；二是社会保障压力剧增，养老医疗社会投入增加，社会保障基金收支难平衡。

记者：如此说来，我国已经逐步进入老年化，由此带来的负面影响不能掉以轻心，尤其是关系到老百姓养老社会保障的问题更是时刻触动着中国社会的神经。当前，我国养老保障现状如何？老年化给我国目前带来哪些问题和难题？

董登新：世界各国对于人口老年化问题的关注，都是基于退休制度将要承受更大的养老负担而引发人们的担忧与不安的。我国也不例外。因为我们有13亿人口，65岁以上人口比重每提高一个百分点，就要新增老年人口1300万人，这一比重提高5个百分点，相当于一个英国或德国的总人口。如果计算60岁以上人口，老年人口绝对数就更大了。

从农业社会的“家庭养老”到工业社会的“社会养老”，这是社会的一种进步。养老保障是现代社会公民的一项基本权利。然而，养老保障面的宽窄以及养老保障程度的高低，则主要取决于一国或地区城市化进程及经济发达程度。

事实上，从计划经济到市场经济，我国养老保障体系已有较大变革。其中，部分群体继续沿用计划经济时代的做法，如行政事业单位职工；另有部分群体则采用了全新的规则，如城镇企业职工。从养老保障面来看，目前，我国现行的养老保障体系的覆盖面大体包括以下几个部分：（1）城镇企业职工；（2）有城镇户口的自雇者和灵活就业人员；（3）农民工；（4）行政单位职工；（5）事业单位的职工；（6）少数已实行城乡统筹地区的农民，如北京市。

总之，目前中国社会养老保障体系基本上呈现多元化、碎片状特征。

我国不仅有着13亿的庞大人口，而且城乡差别大，城市化进程缓慢，大多数人口仍生活在经济落后的农村。因此，从某种意义上来说，我国公民的养老保障必将遇到“四大难题”：全国统筹；城乡统筹；行政、事业与企业统筹；多元化、多支柱养老统筹。

记者：董教授，请您具体地谈谈我国养老保障的“四大难题”，您先谈行政事业退体制度改革好吗？

董登新：行政事业单位职工退休制度：仍旧承袭计划经济的“老做法”。对于行政、事业单位而言，雇主是非盈利性机构，它不同于盈利性企业，由于自身无法产生收益和利润，行政、事业单位的全部支出均由财政全额拨款，如果行政、事业单位职工加入社会养老保险体系，则意味着财政不但要给职工发放工资，而且还要为职工缴纳养老保险费。也就是说，财政一手为行政、事业单位职工缴费，一手又将收费最终纳入财政预算养老专户，这实际上形同“左手”转“右手”。因此，为了与企业职工社会养老保险制度相区别，行政、事业单位职工的养老暂不纳入社会养老保险体系，而是继续沿用了计划经济年代的一贯做法，包括对建国前参加革命工作的老同志实行“离休制度”，对行政事业单位的其他人则实行“退休制度”。

公务员退休制度的受益人在退休前不需要缴纳任何费用，退休后可直接享受国家财政拨付的退休金。1993年工资制度改革后，国家公务员实行职务级工资制。国家公务员退休后，其退休金的计发办法是：职务工资、级别工资按一定比例计发，基础工资、工龄工资均按原工资的100%计发。随着社会经济的发展和人民生活水平的不断提高，国家公务员基本退休金也应适时调整。其调节办法是：在国家统一调整生活必需品价格时，退休公务员可按在职国家公务员并入基础工资的补贴数额增加退休金；在职国家公务员根据企业相当人员的工资水平和物价变动指数调整工资标准时，退休公务员可按调整工资标准的幅度相应提高基本退休金标准。事业单位职工退休比照公务员退休标准执行。

然而，由于行政事业单位职工单独实行“高福利”退休制度，至今却仍不能纳入社会基本养老保险体系，对此，公众和舆论界存在诸多批评和指责。他们认为，从养老给付的替代率来看，养老福利水平最高的是行政事业单位退休职工；其次是城镇企业职工；其他群体的养老福利水平则相对较低且不稳定。有人估算，如果说企业职工养老给付的平均替代率大约是50%，那么，行政机关要比企业高出1.1倍，事业单位则比企业要高出0.8倍。

很显然，这是有悖社会公平的。其一，行政事业单位的职工退休金给付替代率严重偏高，必须尽快实行与企业社会基本养老保险体制对接。因为企业养老给付替代率更接近国际惯例做法，例如，美国社会养老保险给付的平均替代率大约是40%左右。因此，大多数人主张，必须将行政事业单位的职工与企业职工的基本养老保险统筹起来，在养老金统一给付标准上，要么让行政事业单位向企业看齐，要么让企业向行政事业单位看齐。

2009年1月28日，人力资源和社会保障部宣布，事业单位养老保险制度改革方案已正式下发，上海、浙江、广东、山西、重庆5省市率先试点。为此，不少公立学校教师闻风而动，他们担心试点后退休待遇下调，因此，他们希望提前办理退休手续，赶在新方案试点前拿到养老金。这一现象提醒我们在试点事业单位职工与企业职工养老统筹对接时，必须认真测算，科学推行，以此为行政单位职工与企业职工养老统筹对接积累经验、作好准备。

记者：您再谈谈由于城乡割裂而造成的农村养老仍无法纳入社会基本养老保险制度的问题。

董登新：除作为直辖市的北京市于2009年1月1日率先宣布建立城乡一体化的社会养老保险体制外，其他省市的农村地区仍不能直接纳入社会基本养老保险制度之列。其中的主要原因有两个：其一，历史上的城乡二元分割，经济差距巨大，在社会养老保险上很难实行城乡统筹；其二，我国农村集体经济大多缺乏自我积累能力，农民基本上是农业自雇者，没有雇主，社保缴费没有稳定收入来源。因此，构建城乡一体化的社会养老保险制度一直是我国社会保障网的一个“老大难”问题。

不过，十分值得安慰的是，从2009年开始，在全国试点建立新型农村社会养老保险制度，大体进度规定如下：2009年底，争取试点覆盖全国10%县（市、区）；2012年参保率达到50%以上，2017年参保率达到80%以上，2020年基本实现全覆盖。

事实上，十七大要求2020年之前要基本建立覆盖城乡居民的社会保障制度。这意味着到那时我国农民将会拥有真正意义上的社会养老保险制度，到那时，我国农村数千年的“养儿防老”的传统观念将会被重新改写。这是时代的进步，更是下一步改革开放的伟大成果。

记者：养老保险全国统筹有利于劳动力自由流动与合理配置，有利于经济社会发展，当前，实现养老保险全国统筹存在那些障碍呢？

董登新：我认为省级统筹乃至县级统筹直接障碍了全国统筹下的账户划转。我国目前虽然已有17个省份实现了养老保险“省级统筹”，但大多数省、区仍以“县级统筹”为主（全国大约有2000多个统筹区），要想实现社会基本养老保险“全国统筹”，至今仍存在很大困难，这就造成了参保人异地转移养老保险关系的制度障碍。为此，国务院已提出基本对策：2009年底在全国范围内全面实现基本养老保险基金省级统筹，2012年实行全国统筹的目标。

由于我国人多地广，经济发展水平整体不高，尤其是东中西部差距巨大，因此，在目前财政分灶吃饭的情况下，无法在全国范围内实现社会基本养老保险账户的“无缝”划转，养老账户划转存在“转出地受益，转入地受损”的现象。这在很大程度上影响了我国劳动力（包括农民工）的自由流动与合理配置，不利于社会基本养老保险覆盖的“扩面”与发展。彻底解决这一难题的根本办法就是实现社会基本养老保险的全国统筹。

实现社会基本养老保险的全国统筹，主要有三个标志：其一，必须建立全国统一的个人社会保障号码，比方，以公民身份证号码作为个人社会保障号码；其二，社会基本养老保险基金必须由中央政府统一收支并负责管理；其三，将地方社会保险费改征为中央社会保险税，由国税局统一征收，这既可保障社会保险基金征集的统一性、固定性和强制性，也可以提高社会保障工作效率和法律地位。

记者：董教授，请您最后谈谈多元化，多支柱养老保障。

董登新：当前，社会基本养老保险负担压力巨大，第二支柱实力有待大力增强。因此，建立多元化，多支柱的养老保障体系势在必行。从养老保障结构来看，“三支柱”的多元化养老保障框架已在我国逐步形成。其中，第一支柱就是政府主导下的社会养老保险（这就是城里人一般所讲的“社保养老”）；第二支柱则是由雇主发起设立的“补充养老保险”（俗称“企业年金”）；第三支柱则是传统农业社会的“家庭养老”（也称“自我保障”）。

不过，目前我国公民的养老保障仍然呈现两极分化格局：城市人主要依赖第一支柱养老，农村人则主要依赖第三支柱养老。与此同时，唯有少数垄断行业（如银行、电信、航空、电力等）和特大型国有企业的职工能够在第一支柱养老之外，还能独享丰厚的企业年金（即第二支柱养老），而绝大多数普通企业职工则无福享受企业年金福利。这便是我国养老保障的基本现状。

从国际社会养老保障结构的发展趋势来看，第一支柱的社会基本养老保险载重比例正在下降，而第二支柱的雇主补充养老保险载重比例则在不断上升。以美国为例，从美国人的养老给付结构来看，社保给付替代率平均不足40%，其余养老给付部分则由补充养老保险与个人储蓄投资来满足，也就是说，企业和个人承担了美国人养老负担的大部分。这就是“三条腿”的美国人养老保障体系。

相比之下，我国养老基本上只有“一条腿”，而国外的养老金一般都是“三条腿”，尤其是企业年金或职业年金占养老金储备的绝大比例，而我国的养老金储备中却基本上没有企业年金或职业年金的位置。因此，要想降低社会养老保险的负担，就必须大力发展补充养老（企业年金或职业年金），分散财政和社会统筹的压力。

我国的养老问题，最关键的是要建立一个多支柱的养老保障体系，不能仅靠社会养老保险这个单一支住，补充养老（企业年金或职业年金）要尽快壮大起来。要想降低社会基本养老保险给付的替代率，减轻单一支柱养老保障的财政支付压力，我国必须大力发展企业年金制度，不仅各类企业需要建立企业年金制度，行政事业单位也应该为其职工建立职业年金制度，只有为国民建立起了广泛的补充养老保险机制，才能真正有效地分担政府及财政的社会养老负担。同时，这也是进一步完善我国养老保障体系的大趋势。只有到那时，“为养老而投资”才能真正成为家庭理财与个人投资的一种社会时尚。

记者：我们今天的采访占用了您不少宝贵时间。虽然还有一些问题想向您请教，但不便再继续打扰您，改天方便的话，我们再来采访您。

谢谢您在百忙之中接受我们的采访。

（责编：郑钊）