新形势下实施区域共同发展的战略思考

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2009年以来，接二连三出台的国家级区域振兴规划几乎覆盖到全国每一个地区，这意味着全国“十二五”规划的总体目标将会调整为：缩小区域差距，寻求区域协调。从“九五”计划开始，经历的几个五年计划都强调增长速度，而面向“十二五”则强调发展的协调统筹，强调区域间的均衡、贫富差距的均衡、大城市与小城镇的均衡、公共服务的均衡等等。

江苏整体已进入工业化的中后期阶段，迫切需要也有条件借助“长三角”扩容和沿海开发上升为国家战略的机遇，调整非均衡发展的思路，加快沿海地区开发开放，使江苏经济发展逐步从陆地走向海洋、从苏南走向苏北，最终补上沿海之缺，实现江苏三大区域的整体协调发展。

区域发展战略最基本的作用是整合集聚资源、引导资源流向。在新一轮沿海开发开放中，江苏三大区域应根据国家战略的总体要求和本地区的实际状况，选择适合本地发展的战略导向，以有利于各地特色凸显，同时也有利于有效控制以至于逐渐缩小不同区位下的经济发展差距。

苏南：“跨江开发”战略

历史地看，苏南与上海的经济联系较强，接受上海经济辐射，而与苏中苏北的经济联系一直较弱，苏南经济增长对苏中苏北的带动力也一直很弱。现在，苏南地区经过长期的高强度的开发与发展，一方面经济能量远远超出其地域空间限制，另一方面在资源环境方面将会逐步出现不可持续发展的问题。因此，借助新一轮沿海开发开放，苏南可以找到进一步释放经济能量的空间，同时可以培育自己在江苏范围内经济发展的中心地位。

苏南中心地位的确立不仅要求经济能量在中心的凝聚，同时要求有广阔的。这个不是地理上界定的，而是由经济联系的紧密程度界定的。从这个意义上讲，苏南地区的跨江开发，使苏中苏北成为苏南发展的腹地，实现经济增长在区域间有效而快速的传递，对江苏南北两岸是双赢的战略。

目前，苏南还难以摆脱对上海的依赖，还没有积累起辐射苏中苏北、成为江苏经济发展中心的足够的能量。苏南民营经济正处于成长阶段，产业转移的动力并不强。而且苏南的企业家与浙江等地企业家在离乡创业发展、远距离扩张的思想观念和手段上相比有较大的差距，不可能在短期内象浙江那样民资大量外溢，甚至产业大规模向外转移。

从传统行业来看，只要苏南地区的边际投资回报率高于苏中苏北地区，只要苏南地区可用于工业开发的土地还没用完，苏南的优势产业仍然不会大规模北移；只有当苏中苏北地区的边际投资回报率高于苏南地区时，只有当苏南地区无地可用时(按现在的工业开发速度大约经过5--10年)，才有可能使投资重点北移，大规模“腾笼换凤”，实现产业结构“轻型化”、“高端化”、“软性化”。

在其他条件不变的情况下，就传统产业的边际投资回报率的增长速度而言，苏南地区应是递减的，苏中苏北地区应是递增的，两条运动轨迹的动态发展肯定会存在着一个交叉点，即苏中苏北地区的边际投资回报率从低于苏南地区到高于苏南地区，这个交叉点就是投资重点转移的转折点。在这样一个转折点之前，政府需要通过制度的安排来改变不同区域的边际投资回报率增减的“速率”，通过改变市场参数进而改变企业的行为。这就要求在政策上对边际投资回报率低的欠发达地区给予倾斜。通过政策倾斜，激发市场力，加上后发优势，使得欠发达地区的边际投资回报率的上升速度快于周边地区，通过改变边际投资回报率的区域分布格局，最终改变资源的流向，从而实现未来的江苏区域整体利益最大化。

苏中苏北最重要的资源是土地，最大的优势是生态环境。如果为了眼前的经济指标引进“污染”，那么既浪费了土地，又失去了优势。苏中苏北可以搞劳动密集型、资本密集型、技术密集型产业，大用工量、大用地量、大运输量产业，就是不能搞大污染产业。

从各地招商引资的趋势和走向分析，一般经历三个阶段。第一阶段主要是依靠土地低价和减税、免税等财政、金融优惠政策，吸引外资；第二阶段主要是根据产业政策和目标，有针对性地寻找合作伙伴，并提供优良的基础设施和便利的商业环境(包括人才、信息、服务等)；第三阶段主要是依靠良好的产业集聚效应、优势产业链的形成和强大的协作配套能力，以适应外资、民资企业投资战略的转变。现在苏中苏北大多处于第一、二阶段，应逐步向第二、三阶段转变。

苏中：“江海联动”战略

所谓“江海联动”战略，就是以江苏沿江、沿海为基本发展轴线，以“联动”发展为途径，以资源整合、产业互动、布局拓展为基本手段，在行政区联动、经济带联动、开发战略联动等方面，实现江苏区域经济的“良性非均衡”发展。

“江海联动”开发的意图，在于通过推进沿江开发对沿海地区工业化的“促动”，加强沿海开发对沿江地区产业升级的“引动”，以达到沿江、沿海地区经济发展的“互动”。“江海联动”开发，寻求“弱弱联合”，在最大程度上整合长江以北地区的各种优势；“江海联动”开发，也是“强弱联合”，重点通过江苏沿江、沿海区域经济的一体化发展，带动苏中、苏北地区经济的快速崛起，走向区域共同发展。

“江海联动”的实施，主要从三个方面展开：一是沿江、沿海两种资源优势的整合，包括沿江、沿海、沿河地区的水、岸线、土地、矿产等自然资源，港口、公路、铁路、航空等交通资源，劳动力、文化、信息等社会人文资源的整合；二是产业的联合互动，重点是“临港、临江、临海”工业和相关产业的联动；三是产业布局上的空间拓展。即依据“点轴理论”，打破区域内部行政区划的壁垒，强化区域整体发展观念，使区域内不同地区的生产要素能自由流动，“由点到轴，由轴到面”，努力形成区域发展的统一大市场。

在沿江与沿海区域内的不同地区，可以采用不同的开发模式，而从“江海联动”开发战略考虑，我们认为，应当采用“由点切入，点线联动，逐步走向网络化、一体化”的开发思路。在这里，“点”代表着项目的突破，“点线联动”即沿江与沿海地带的联动发展，“江海联动”的最终目标是苏中苏北地区的网络化、一体化发展，实现区域经济整体协调发展的新格局。

“江海联动”的战略目标分两步走：近期――保持适当的空间发展梯度差，将区际差距控制在人们可接受的范围内，在此基础上加速苏中苏北地区的崛起；远期――苏中、苏北成为江苏新的经济前沿，最终与苏南优势互补，协调共进。

苏北：“两海”战略

根据江苏沿海开发上升为国家战略的新形势，我们认为苏北地区还应当实施“两海战略”，即融入沿海，借港出海，因势利导整合资源，与沿海各市互动发展、一体化发展，共同构建江苏“沿海大板块”，推动苏北地区的全面振兴。

“融入沿海”，意味着扩大内需，开拓沿海市场，全面融入“沿海大板块”；“借港出海”，意味着扩大外需，开拓国际市场，积极参与全球化。“两海战略”的总体要求是抓住当前“两个发展机遇”，整合“两种资源”，扩大“两个需求”，走向“两个市场”，向沿海开发开放和“长三角”一体化两大国家战略要新的发展空间，在

更高的层面上实现苏北地区的跨越式发展。

沿海三市要错位发展，发挥各自长处，而苏北地区应与沿海相互策应，以优势互补提高开发效益，以良性互动避免过度竞争，在实现自身发展的同时，又好又快地推动“沿海大板块”的整体发展。

“两海战略”强调苏北和沿海地区是一个统一体，主张整体推进。“两海战略”注重协调共进，本质上是要形成市场和政府双轮驱动，构建区域共同发展的市场经济新机制；突出互利共赢，通过沿海地区和腹地的政策、产业、企业的联动呼应，在最大程度上整合资源，发挥各自比较优势，实现共赢的理想结果；强调互联互动，沿海开发与苏北开发战略上的联动，既使沿海开发在产业布局空间上有了广阔的回旋余地，又带动了苏北的产业发展，使沿海成为经济前沿，形成苏北与沿海开发相互促进、相互协调的“联动”格局。

沿海开发中的“强县经济”战略

县域经济既是江苏沿海地区发展的“短板”，也是带动区域经济发展的突破口。江苏沿海开发开放的目标和定位已经取得共识，特别是对中心城市的发展已经引起了广泛的关注。沿海地区县域经济的发展应当引起足够的重视。

江苏沿海地区的县域经济近年来发展速度较快，但总体水平相对偏低，主要经济指标低于全省县域经济平均水平。县域经济发展不均衡，梯度差异明显。县域工业化尚处于初期阶段或向中期过渡阶段，大致和苏南80年代水平相当，产业发展“小而全”、“散而弱”，呈“碎石型”结构。财政收入不足，县域融资渠道狭窄。技术和人才严重短缺。总体上看，江苏沿海开发规划中的大城市、大产业、大港口、大设施建设为区域未来发展奠定了坚实基础，构建了稳定发展的“大骨架”，但仍急需县域经济的快速发展填充健壮的“肌肉”，沿海县域经济发展既紧迫，发展空间又巨大。

就江苏沿海地区而言，“强县经济”战略就是以县域的特色化全面发展，支撑沿海地区开发开放的整体推进，提升沿海地区发展的综合水平，实现区域的整体协调发展。

县域经济是最具创新力和竞争力的一级经济，是影响区域竞争力的关键，是经济发展和社会稳定的重要基础，也是各项规划执行、具体操作的最直接操作平台。江苏特别是苏北地区县(市)现在和未来在发展水平和发展潜力方面差别较大，应当在深入研究的基础上，分类型地提出更具有针对性的县域经济发展导向和思路。

沿海地区县域经济的发展不仅仅是沿海发展的重要基础和有力支撑，县域经济的自身发展也必须充分利用沿海大开发的契机，充分利用大城市、大港口、大产业、大设施建设的条件，积极对接、主动服务、重点配套，依托各自的相对优势，建立以城带乡、以工促农的长效机制，形成城乡一体化发展新格局。

加快沿海地区开发开放，是当地人民多年的期盼，也是江苏发展面临的重大战略机遇。应当以改革创新的精神拓宽发展思路，以更加开放的姿态集聚要素资源，汇聚起沿海发展的强大力量，推动新一轮沿海开发开放尽快打开新局面。