美国对华铜版纸反补贴案综述

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美国对华铜版纸反补贴调查案日前有了最终结果：美国商务部（DOC）裁定中国公司7.40%-44.25%的补贴幅度。虽然最终反补贴税是否可以被征收，还有待经过进一步的程序而确定，但无论如何，铜版纸案建立了一个“恶劣”的先例。

在美国贸易保护主义浪潮兴起，尤其是针对中国进口产品的敌对情绪有增无减的环境中，美国对华铜版纸反补贴调查案日前有了最终结果：美国商务部（DOC）裁定中国公司7.40%-44.25%的补贴幅度。这个案子引人注目不仅在于它引发一系列诉讼，包括中国政府向美国国际贸易法院（CIT）提讼和向美国提出WTO框架下的磋商程序，而且还因为其试图在全球范围内首开针对非市场经济国家进口产品采取反补贴行动的先河。

当然，DOC的上述裁决还只是行政调查的部分终结，最终是否征税不仅取决于45天后美国国际贸易委员会（ITC）就损害方面的最终裁定，而且，未来中国企业或政府可能向CIT提出的诉讼和WTO争端解决结果也可能迫使美国政府征税的愿望落空。但无论如何，可以毫不夸张地说，铜版纸案建立了一个“恶劣”的先例。

本文择要介绍部分争议焦点，供相关企业或机构参考。

案情介绍

本案缘起于美国俄亥俄州造纸商新页（New Page）公司2006年10月31日向DOC和ITC提交的一纸诉状：请求对自中国、印度尼西亚和韩国这三个国家进口的铜版纸展开反倾销和反补贴调查。人们对反倾销习以为常，对同时针对几个国家同时发起行动或者针对某个市场经济国家发起反倾销或反补贴调查也并不少见，但本案因为一点倍受关注：对过去20多年一直被美国贴上“非市场经济国家”标签的国家提出反补贴诉请。

中国政府立即派出代表团赴美交涉，但无果。11月20日，DOC决定立案，对包括中国在内三国进口的铜版纸展开反补贴调查。12月1日，DOC选取山东晨鸣纸业股份有限公司（山东晨鸣）和金东纸业（江苏）有限公司（金东纸业）作为中国强制调查企业，随后向中国政府和两家强制调查企业分别发放了反补贴调查问卷，并在此后数月内多次发放补充问卷。

12月15日，ITC作出初步裁定，认定有合理迹象表明原产于中国、印度尼西亚和韩国被指控倾销和补贴的铜版纸对美国国内产业造成了实质损害。同日，DOC公告，邀请公众在30天内就是否对中国适用反补贴法的问题发表评论。截止2007年1月15日，中国政府、中国应诉企业、美国行业协会和律师事务所等共提交了47份评论。

2007年1月9日，中国政府和金东纸业向CIT提出诉讼，认为DOC对非市场经济国家展开反补贴调查缺乏法律明确授权，要求CIT临时禁令，阻止DOC此项调查。3月29日，CIT作出裁定：由于DOC还没有作出裁决，CIT对本案没有管辖权，因此驳回中国政府和金东纸业的诉讼请求。

同一天，DOC反补贴法对中国是否适用的备忘录（“2007年3月29日备忘录”），认为20多年前乔治城钢铁案所确立的“反补贴法不适用于非市场经济国家”的原则不适用于当今中国的经济。次日，DOC对原产于中国的铜版纸反补贴调查作出初裁，裁定山东晨鸣10.90%的补贴幅度、金东纸业20.35%的补贴幅度，而其它中国公司则为18.16%。

初裁后，DOC再次向山东晨鸣和金东纸业以及中国政府发放补充问卷。6月13日，山东晨鸣表示退出应诉，并要求DOC退回所有应诉资料。7月11日至28日，DOC对金东纸业和中国政府进行了实地核查。9月18日，DOC举行听证会。

9月14日，中国政府通过常驻WTO代表团致函美方，就美国针对中国铜版纸反补贴暨反倾销初步裁定和采取的措施提起WTO争端解决项下的磋商请求。这是中国加入WTO近6年来首次就外国反倾销或反补贴问题提请WTO争端解决。

10月18日，DOC作出最终裁定：金东纸业补贴幅度为7.40%，山东晨鸣为44.25%，其它中国公司均为7.40%。

反补贴法是否可以适用于中国

对非市场经济国家不适用反补贴规则，这几乎是所有国家的一个惯例。在美国，这一惯例形成于著名的乔治城钢铁案：在1983年针对波兰和捷克斯洛伐克进口的碳钢盘条反补贴调查案中，DOC认为反补贴法不适用于非市场经济国家，因为补贴的概念对于没有市场而只有中央计划的国家没有任何意义，而且在实践中很难量化。DOC的判决尽管遭到CIT的反对，但最终得到联邦巡回上诉法院的支持。此后，DOC一直以此案判决和联邦巡回上诉法院的意见作为依据，拒绝对非市场经济国家产品采取反补贴措施（包括涉及中国的三个案件涉及产品）。

在2007年3月29日备忘录中，DOC从价格和工资、外汇、私人财产权和私人企业、对外贸易权以及金融资源的获得等5个方面分析了中国经济特征，并与乔治城钢铁案时期的前苏联模式经济进行比较。DOC认为，尽管存在不同程度的政府干预，但中国经济与前苏联时代已经不可同日而语。根据反补贴的具体“资助”标准，前苏联模式下的非市场经济的特征使得DOC无法对政府和企业进行区分，因而也就难以量化补贴的数量。但当前中国私人产业在中国经济的大多数领域占据重要地位，企业家越来越多，大量经济实体还是可以根据市场情况自主决定生产经营的多数问题的。因此，DOC认为中国政府是否给予某一中国生产商资助、该资助是否是具体的，这些问题的确定是可能的，即补贴是可以区分和量化的。

在最终调查阶段，中国政府针对反补贴法对中国的适用性问题提出以下反对意见：（1）在乔治城钢铁案中，联邦巡回上诉法院已经明确裁定反补贴法的立法本意不是针对非市场经济国家；（2）DOC一直适用乔治城钢铁案的判例确定反补贴法的适用性，这已经形成有约束力的判例；（3）美国国会此后的一些行动也表明乔治城钢铁案具有判例法的效果。金东纸业支持中国政府的主张。对此，原告表示反对，认为美国反补贴法在反补贴法适用的范围上并不清楚，在这种情况下DOC有充分的自由裁量权。DOC认为，法律没有禁止DOC对非市场经济国家采取反补贴行动。在乔治城钢铁案中，法院只是确认DOC有权自主决定，并认为不对非市场经济国家发起反补贴调查是“合理的”，而并没有禁止DOC对非市场经济国家采取反补贴行动。在《1988年综合贸易与竞争法》通过前国会删除了对非市场经济国家采取反补贴条款并不意味着DOC不可以对非市场经济国家采取反补贴行动。此外，根据2007年3月29日备忘录，中国当前经济与乔治城钢铁案时期前苏联模式下的国家控制经济不可同日而语，因此DOC维持其初裁中的决定。

此外，中国政府还指责DOC未经适当的程序就修改其反补贴规则违反了美国《行政程序法》。根据该法，任何法律和规则的制订和修改须经公告、公众评议等程序，而DOC在此案中未经此程序即发起调查违反了美国法律程序。但DOC认为，过去对非市场经济国家不适用反补贴法不是《行政程序法》所指的“规则”，而只是一项实践，因此无须受该法制约。

基于以上，DOC决定维持其在初裁中的决定，认定反补贴法可以适用于中国。

银行贷款补贴

本案中争议最大的所谓补贴项目是银行贷款。DOC认为，由于中国政府对银行业的不同程度干预造成的扭曲，中国境内银行（不管是中资还是外资银行）贷款（不管是人民币贷款还是外币贷款）利率都不是市场利率，中国企业从银行获得贷款都无一例外构成银行贷款补贴。此外，由于中国政府对银行业不同程度的干预，DOC拒绝采用中国境内的银行贷款利率作为基准利率，而是采取替代国价格的方法。

在初裁中， DOC根据世界银行界定的与中国处在同样发展水平（中低收入国家）的37个所谓市场经济国家的平均利率确定基准利率。以2005年为例，根据上述方法计算得出的短期借款基准利率为13.147%，DOC即根据应诉企业实际贷款利率的差额计算企业享受的补贴幅度，同时根据伦敦银行同业拆放利率计算长期贷款利率。

在最终裁定中，DOC坚持认定其在初裁中认定的中国境内银行贷款构成补贴的观点。在具体确定基准利率时，DOC适当改变了方法：区分人民币利率和外币利率。对于人民币贷款，DOC根据世界银行确定的中低收入国家报告的利率，但剔除了DOC在反倾销方面认定为非市场经济的8个国家，还排除了利率明显不正常的安哥拉（44.718）、斯里兰卡（-3.6）和多米尼加共和国（-18.866）。据此，DOC计算得出2005年人民币平均短期基准利率为7.56 %。对于外币贷款，由于上述中低收入国家短期借款利率数据不充分，DOC采用伦敦银行同业拆借利率（LIBOR）美国和欧元区公司债券利率作为基准利率，并根据上述同类方法进行调整。

DOC最终裁定对具体补贴项目的认定

对合作公司――金东纸业的认定

DOC最终裁定，金东纸业构成补贴的项目有7项，包括：（1）政府政策性贷款项目；（2）“两免三减半”项目；（3）根据所在区域外资企业所得税减免；（4）“生产型”外商投资企业地方所得税减免；（5）购买国内生产的设备增值税退税；（6）进口设备增值税和关税减免；（7）设立在海南经济开发区的企业国内增值税返还。

DOC还裁定金东纸业不存在国家核心技术改进项目基金、清洁生产技术扶持基金、知名品牌奖励等9项补贴。此外，由于金东纸业及其关联公司没有出现债转股的情况，DOC裁定其不存在此类补贴。

对不合作公司――山东晨鸣补贴项目的认定

由于山东晨鸣撤回应诉，DOC根据不利信息（原告提交的信息）裁定其在以下20个项目构成最高幅度的补贴：