开封市城乡划分工作重点难点问题研究

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【摘要】科学划分城乡是准确评价我国城镇化水平、合理规划城乡布局、统筹城乡发展的一项基础性工作，也是规范我国统计工作的基础。城乡划分就是将一个地域的行政区域分为城镇和乡村。根据国家规定的城乡划分标准，以居民委员会和村民委员会为最小划分单位，以城镇实际建设为依据划分出主城区、城乡结合区、镇中心区、镇乡结合区、特殊区域、乡中心区和村庄。划分的结果可以直接反映一个地域的城镇化发展情况。县级作为基层的行政区域，建制镇规模一般相差很大，且除县城区外，大部分建制镇和街道办都未设居民委员会，大多数镇、街道办仍是以原来行政村为管理单位，但许多村与原农业村又完全不同，错综复杂、似断实连的各种实际建设及农田连成一片，中间的连接与间隔极不明显。

【关键词】开封 城乡划分 工作重点 研究

作为“郑汴一体化”、“中原经济区”和“郑州航空港综合试验区”建设等国家战略相应出台，中部崛起的脚步也在不断加快，作为其中的重要核心之一的开封市面临前所未有的发展机遇，如何在机遇面前迎势而上，实现自身发展在国家战略中高度契合、协调一致，并充分发挥副中心城市的引领作用，开封地区的城乡划分工作已经成为重要的研究课题之一，本人通过对近年来开封市区划的变化进行了一些局部粗略的研究，并提出一些浅薄之见。

（一）城乡划分的难点

（1）城乡界线模糊，归属方向不明确。近几年，随着城市化进程的推进，县级城乡统筹方略的实施，城镇建设迅速扩大，居民生活日渐提高，大批的公共设施、居住设施如雨后春笋般建设，使得城域逐渐扩大，各县政府驻地镇的建设已经延展到几个相邻的镇域上，变成了中心区和包括若干城镇在内的城郊的复合体。城市到乡村的渐变特点和复杂交错，已经很难找到一个城市开始和乡村消失的明显的标志点。自加快实施“郑汴一体化”战略以来，开封市城区划分发生了显著的变化，市属的5个区不仅名称上有所改变，区所辖范围均发生了变化，同时也出现了区域交叉问题。特别是随着城市的快速发展，在新城区及城乡结合部成立了一些社区，这些社区只对非农业人口进行管理，而这些社区与附近的城中村在行政区域上相互交叉，给日常统计及普查工作带来了不便。同时因区划工作的不彻底，市内各区之间、个别乡与乡、村与村之间的行政区域也存在着交叉现象，它们在社区（村）管理以及户籍管理等方面不能实行统一管理。如开封新区跨村（居）建设；新区的赵屯村与鼓楼区的五一办事处的行政区域就相互交叉；个别社区的日常事务由所在区负责，而对户籍等方面的管理则由另外区具体负责等等。

（2）地域连接交叉，纳入范围不清晰。根据国家统计局关于城乡划分的标准，划分的主要依据的是实际建设的连接情况，村内公共设施与镇政府驻地连接且没有农业用地的为全部连接、有部分农业用地的为部分连接，有农业用地和其它非建设用地隔开的不作为连接。但在实际划分工作中，县、建制镇政府驻地公共设施建设已超出驻地镇或街道办范围，占用了相邻镇或街道办的部分村级地域，而这些村域仅一部分被征用，一部分仍被用于农业耕种，如果我们将视点小范围近距离放大，那么在这个与县、建制镇地域相接的村庄里，一部分邻近县、建制镇的土地被征用，但仍有小块的土地间隔于村驻地之间，而这种情况在市区政府驻地的四周普遍存在，如果按照“连接”的意义，似乎又不连接，而事实上与城镇是近在咫尺，居民的生活基本城镇化，大部分人长期从事非农产业，这种情况是否应撇开概念，视同连接。

近年来，县、建制镇行政区划调整、行政区域扩大、行政办公地点也随之迁址，但撤消后的原镇政府驻地城镇建设丝毫没有减少，如直接用连接的方式从镇政府驻地向外以实际建设延伸，有可能原来的镇政府驻地与现在的镇政府驻地之间被大片耕地所隔断，按照标准，就不能算做连接，只能归属为农村，但其居民又无耕地，都从事商业、服务业等工作，收入完全取决于非农业。在实际操作中，对城乡的界定增加了一定的难度。

（3）流动人口增加，城镇人口难界定。我们划分城镇与乡村，最大的目的在于计算某一地区的城镇化水平，计算时要运用到人口指标，我们通常采用户籍人口来计算。随着外出务工人员的增加，流动人员的群体不断扩大，有的外出务工人员长年居住在城镇，而户口仍留在原籍，像这一部分人已经不是纯意义上的农民。另外，还有长期居住在城镇的学生等，如果我们在划分城乡的时候以户籍所在地为依据，则这部分人仍作为乡村人口而不参与城镇化水平的计算，这样计算出的结果就不能真正代表实际的城镇化水平。按常住人口计算又缺乏必要的统计手段，难以准确统计常住人口的分布情况，给城镇化的准确计算带来一定的难度。

（二）对如何做好城乡划分工作的几点建议

（1）加大组织协调力度，提高工作效率。城乡划分是客观反映社会人口分布情况和城镇建设情况的一项重要工作，在具体实施过程中，城乡划分清查是由统计部门牵头，民政、建设、规划、公安、国土、农业等部门共同参与的一项全面清查工作。各部门之间要加强沟通、协作和联系。

（2）增强培训效果，提高业务能力。城乡划分清查工作业务性很强，专业知识很多，所以我们要加大培训力度，确保城乡划分清查人员概念清晰、业务熟悉、工作有力。另外培训过程中，教材（及方案）中对“乡、村连接属性的判断”大都是文字叙述形式，不太容易理解，如果制作成幻灯片的形式，就非常直观了

（3）认真细致的开展好现场清查工作。现场清查是城乡划分清查的基础环节，是保证清查数据质量的关键环节。我们应按照《统计上划分城乡工作手册》的相关要求，认真核实、编制统计上使用的行政区划代码和城乡属性代码。当有个别具体问题基层界定不准，需要逐级请示时，上级的业务人员要尽快予以答复或向上一级业务人员反映，争取早日解决问题。

（4）加强质量控制是搞好城乡划分工作的必要措施。一是认真审核清查表。利用人口抽样调查、农业统计、经济普查等现有资料对上报的清查资料中常住人口、耕地面积、法人单位等数据进行评估，发现与现有数据有明显差异的要进一步落实，使清查数据符合实际情况。二是认真进行数据处理，并认真核对处理平台的数据，确保不出现数据录入错误。根据上级要求认真搞好自查，对清查数据质量再次把关。