城市规划管理水平

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近年来，随着城市建设步伐的不断加快和城市管理工作的不断深化，城市环境面貌和秩序有了明显改善，特别是旧城区改造和新建项目，给经济发展和城市建设注入了新的活力。但是，在城市规划和管理工作中，部分市民未经批准乱搭乱建的违法行为始终没有得到根本治理，已成为制约城市建设和管理工作发展的突出问题。就青州市而言，到2006年6月份，城市规划区内共有未经批准和违反审批标准擅自进行建设的违法建筑物、构筑物1700多处。为严厉打击乱搭乱建违法行为，今年以来，青州市委、市政府组织实施了城区乱搭乱建集中整治活动，先后依法拆除各类违法建筑897处，3万余平方米，乱搭乱建之风得到有效遏制。结合这次集中整治活动，就违法建设发生的原因及治理措施，谈几点看法：

一、违法建设的主要危害

一是影响城市整体形象。大多数的违法建设设计水平低、品味差，与整体环境不相协调，不符合城市总体规划要求和城市容貌标准，影响城市整体形象。

二是扰乱规划管理秩序。不经批准擅自建设的违法行为经常发生，特别是当违法建设达到一定数量后，规划审批的正常秩序就无法维持，甚至会出现失控的危险，给规划管理造成较大漏洞。

三是助长社会不良风气。违法建设的大量存在，极大地助长和纵容了社会不良风气，致使怀有“法不责众”侥幸心理的部分居民，为谋取更多的不法利益，跟风效仿，进行违法建设。

四是阻碍城市建设发展。违法建设整治工作牵扯面广、拆除难度大，给城市建设工作带来了很大阻力，特别是旧城区拆迁改造、新建工程等，经常性地受到违法建设阻碍而被迫放慢进度，有的甚至无法实施。

五是损害了部分群众切身利益。大多数的违法建设行为人为躲避有关部门的监督，争分夺秒，强时间进行突击建设，致使建筑物施工标准低、质量差，给居者本人带来了极大的安全隐患。

二、违法建设的主要原因

违法建设大量存在、违法建设行为之所以屡禁不止，分析起来主要有以下几个方面的原因：

一是相关法律法规宣传不到位。由于法制宣传不够广泛深入，部分市民对规划管理有关法律法规，特别是申报、审批程序了解不够深入，很多居民按照“老习惯”，认为“自己的宅基地自己说了算，只要不影响左邻右舍，谁也管不着”。有的对法律法规的严肃性认识不够，认为“民不告，官不究”。有的存有“多建多补偿”的误区，为谋取更多的拆迁补偿，不经批准擅自进行建设。

二是监督检查不到位。一方面，从目前的情况看，各地特别是城管执法工作基础相对薄弱的中小城市，城管执法机关主要精力都放在店外经营、流动摊点、乱贴乱画等影响市容的各类违法违章行为查处和整治上，对小街小巷、社区等非重点部位的巡查监督不够，致使一些违法建设行为没有被及时发现。另一方面，实施城市管理相对集中行政处罚权工作以后，一些管理部门、基层组织片面地认为对违法建设的行政处罚权移交给城管执法机关后，自己就不再担负监督责任，对施工单位是否按照审批要求进行施工建设的情况，不闻不问，对发现和群众举报的违法建设，没有及时向执法部门通报情况、积极配合查处，而是睁一只眼、闭一只眼，任其发展。

三是查处工作不到位。由于违法建设查处工作对当事人切身利益影响较大，依法查处工作经常遇到当事人的强烈抵制，加之牵扯面广、数量多，各类违法建设情况复杂，处理不善，往往会引发暴力抗法、群体上访等恶性事件。近年来，各地对违法建设的查处工作，特别是违法建筑数量较大的查处工作，很多情况下都没有冲破利益冲突带来的阻力，半途而废、不了了之，即使有，也是零敲碎打、小打小闹，没有大的突破和进展。

四是规划调整的遗留问题处理不到位。随着城市建设不断加快，城市区域快速扩大，很多城市周边村(镇)被划入城市规划区。但是，部分城市新的总体规划出台后，区域详细规划却没有及时跟上。对新划入城市规划区的村(镇)只是简单地回收或冻结了建设审批权，对原土地集体所有情况下批准的部分已建、未建工程(包括村民住宅)设计标准低、规划不够科学等问题没有及时拿出解决办法。大多数“城中村”居民，仍然按照原村(镇)批准的手续进行建设，不符合新的城市规划要求和标准。

五是审批管理不到位。由于行政管理体制、个别职能部门内部监督及部门间协调运转等方面的不利因素，目前在规划审批管理上存在着体制不理顺、监督制约不健全、相互配合沟通不及时等问题，再加上极个别的机关工作人员履行职责不到位、违章操作的问题，给部分不法行为人提供了便利，未批先建、少批多建、先建后报的行为时有发生。

三、治理违法建设的有关对策

乱搭乱建治理工作是综合性的社会问题，单靠一个或几个职能部门无法根治，必须动员和组织各级、各部门的力量，形成集中领导、统一部署、上下贯通、横向联动的整体合力，以违法建设的查处为突破口，在强化宣传教育的基础上，理顺机制、严控审批，同时逐级健全监督网络，实施联合执法、综合整治、严管重罚，方能有效解决违法建设这一城市管理难题。

（一）广泛宣传，营造氛围。加强宣传教育，让广大市民真正理解有关法律法规要求，在思想上筑牢自觉守法的防线，是整治活动顺利开展的基础。这个方面我们认为重点要认群众理解三个方面：一是许可和禁止的范围。就是什么样的事可以做，可以做到什么程度，什么事不可以做；二是相关的办事程序。就是事情应该怎样办，找谁去办；三是法律的严肃性。就是一但触犯了法律，会带来什么来的严重后果。为确保宣传教育工作深入人心，应抓住事前、事中、事后三个环节。事前：主要是造势和普法教育两个方面。造势，就是事前要大造舆论声势，让所有市民都能听到集中整治的“声音”。市（县）级，应组织召开动员大会、印发有关《整治通告》，特别是《整治通告》，要广泛张贴，并在电视、广播、报刊等媒体连续播发。其次，有关职能部门、街道等也应制定相关的整治通知，逐家户地送达到每户居民，并通过出动宣传车等方式实施大范围、高密度的宣传发动，在全社会营造彻底整治、严管重罚的强大声势和浓厚氛围。普法教育，就是加强法律法规宣传。将城市规划、建设、土地管理相关法律法规条文汇编成册，送发到市民手中，并加强解释说明，真正做到家喻户晓、人人皆知。事中：主要是依法查处和警示曝光。依法查处，就是依照有关法律法规规定进行调查、取证、向当事人送达法律文书、组织强行拆除等，这些活动本身就具有一定的宣传效应。每次组织执法活动时，都要由相关部门、单位等多人组成联合执法队伍，给违法当事人造成较大的心理震慑。警示曝光，就是在相关媒体上开设专题栏目，对违法建设的查处、强行拆除等现场情况进行跟踪报道，并对当事人进行曝光，达到处理一个，震慑一群的目的。事后：主要是对已处理的违法建设进行补充说明。每次对一定数目的违法建设进行集中查处后，都在有关媒体上播发评论文章，并在该社区(村)张贴有关解释说明通告，向群众说明有关法律依据、行动意义等，做到惩前毖后，在启发群众自觉维护城市规划管理的同时，为集中整治活动争得更多的理解和支持。

(二)理顺机制，严控审批。要从源头上遏制乱搭乱建行为，审批审核是关键，必须从职能部门履行职责上下手。一是集中规划审批管辖。从城市建设发展的总体目标和维护城市整体形象需要出发，对不在城市规划区内的关键部位，如风景旅游区、过境国(省)道、高速公路、铁路、重点县(乡)公路、重要水源地、城市出入口、车站等，对这些重点部位周边和两侧适当区域内的规划审批权要统一回收到市（县）级。确需建设的，先由市规划部门备案审查，经市（县）政府审查批准后，镇（乡）政府方可办理手续。二是提高规划标准。在规划审批时，对市（县）级控制范围内的所有建设项目，无论大小，都必须与城市总体规划相符合，不相符、不协调，档次低、品味差的一律不予以批准。对审批管辖权限未调整前已批准但未开工的建设项目，特别是重点道路两侧和重点区域内的(包括“城中村”)，应及时叫停，重新进行审核，与城市建设发展目标不相符的，推倒原有审批手续，重新规划。三是严把审批关口。一方面，加强对审批部门的控制管理，对未经审批或审批手续不全就开工建设的工程，一律不办或停办手续，并移交执法机关严厉查处，杜绝了“先建设，后补批”和“边建边批”的违法行为。另一方面，政府要落实规划审批“一支笔”制度，加强监督审查，严禁越级申报、越级审批，形成高度集中、高度统一、规范严格的规划审批机制，防止在审批管理上出现漏洞。

(三)联合执法，严管重罚。在乱搭乱建集中整治活动中，依法严厉查处违法建设是最主要、最艰巨、最能体现成效果的工作。而在查处工作上，集中领导、统一行动、联合执法、严管重罚的强大阵容和高压态势是取得成功最重要的因素。一是集中领导，统一调度。必须把规划、建设管理所有相关的部门单位都动员起来，由市（县）集中领导、调度。首先，市（县）建立领导组织，主要领导亲自挂帅，分管领导具体协调。其次，设立专门办公机构，由市分管领导主待，各相关部门单位分管领导参加。领导组织要实行定期联席会议制度，办公机构要进行集中办公，及时通报信息、加强协调，最大限度的整合整治力量。二是全面排查，分类定性。准确摸清违法建设的数量、位置及其相关情况，做到有的放矢，是整治行动顺利推进的前提。在组织集中整治前，要专门拿出时间，对违法建设情况进行“拉网式”的排查摸底，并进行详细的登记造册。在全面排查的基础上，由规划、执法部门对违法建设进行分类定性，拿出初步建议，而后经市（县）领导研究，制定处理意见。三是联合执法，彻底整治。针对违法建设查处工作涉及面广、阻力大的特点，在下定决心、坚决整治的基础上，组成阵容强大的执法队伍，给违法当事人以强烈的心理威慑，促使其放弃不法阻扰的侥幸心理是关键。在组织行动时，特别是一次性拆除多处违法建设的集中拆除行动，要由相关部门、街道等组成人数较多的联合执法队伍，统一行动、联合执法、密切配合，坚决拆除违法建筑。尤其是公安部门，要切实加强现场治安保障，保证集中整治行动快速、全面、彻底、有效实施。

(四)健全网络，强化监督。实施全方位、无缝隙的监督防控是有效遏制乱搭乱建行为的重要环节。针对违法建设行为时间短、隐蔽性强、分布范围广的特点，必须健全监督网络，实施多个层级、多个部门，发动全社会的力量，全面监督、齐抓共管。一是明晰监督责任范围。应当明确，建设管理监督不单是城管执法一个部门的职责，各级、各部门对本单位管理区域内的建设情况都负有不可推卸的监督责任。依此，应区分层次，明确划分监督责任。①市级。市政府对全市规划管理工作负责；②职能部门：应依据职责和工作、人员编制情况等具体划分。如：规划部门对城市规划控制区内，重点是较大工程、重点区域、部位负责；城管执法部门对城市主要道路两侧目视距离以内范围负责；房管部门对城区有物业管理的各居民小区负责；其他行政、事业单位对本单位所属办公、宿舍区负责。③基层组织：按照属地管理的原则，各街道(镇)、社区(村)对本行政区域内，重点是次要道路、小街小巷两侧及社区内负责。二是健全监督网络。在划清监督范围的基础上，各级、各部门单位要指定具体责任人。市委、市政府要将违法建设监督、查处情况列入重点督查范围，各职能部门、基层组织要根据实际组织巡查队伍，特别是各街道办事处(镇)、社区(村)等具有明确的“近邻”优势，要定期组织巡回检查，加强事前监管，做到早发现、早制止，早上报、早查处。三是强化沟通联动。有条件的，可建立局域网，规划审批部门将审批情况及时向有关管理和执法部门、街道通报，执法部门将群众举报案件和违法建设的查处情况及时向审批部门和相关基层组织通报，便于有针对性的加强监督，提高行政效率。四是严格考评，落实责任。市(县)要把规划管理工作列入年度综合考评内容，对监督防控不利、责任区内违法建设数量多、查处不及时的，按违法建设的数量扣除年度考评总分，并从单位正常预算经费中扣除一部分资金，同时，违法建设所用经费也要由责任单位承担。对责任区内违法建设情况隐瞒不报、拖延不处理的，加重惩处。对弄虚作假，进行非正常程序操作的，承办部门承担全部法律和经济责任，并追究行为人和单位负责人的行政责任。通过严格落实责任制，建立系统、严密的监督管理机制。

(五)开拓渠道，加强引导。城市建设和管理的最终目的是为群众提供良好的生产生活环境。从这个意义上讲，政府部门必须尽可能以创造条件，满足群众正常的生产生活需要。一是及时调整管理机制。针对部分“城中村”土地集体所权有转化中出现的各类问题，要及时研究制定有关管理办法，对“城中村”、特别是新划入城市规划区村(镇)居民宅基地的申请条件、使用标准、申报(审批)程序、管辖权限及相关的法律责任等及时进行明确，进一步理顺管理关系，既解决职权不清群众“办事难”的问题，又能及时填堵规划管理上存在的空档。二是及时调整规划。结合城市建设发展总体规划的实施，及时跟上进行区域详细规划，对群众的实际建设需要实行统一规划、集中审批，在符合城市总体规划的前提下，最大限度的满足居民的实际生活需求，在提高群众的生活质量的同时，进一步规范城市规划管理秩序，为城市建设快速、健康发展提供有力保障。