地方政府融资平台问题分析
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摘 要：改革开放以来，中国经济迅速发展，而拉动经济增长的三驾马车为：出口、投资、消费。近年来中国经济主要以投资为主。政府投资又在总投资中所占比例较大，主要是以各类政府投资项目组成。
1、地方政府融资平台发展和背景
在中国，政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府财政投资、发现国债或地方财政债券、利用外国政府捐款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。
本文所说的地方政府融资平台就是上述的由各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。
2、地方政府融资平台的现状
2.1、规模
2008年4万亿的投资计划启动后，地方政府资金缺口巨大；2009年初，央行与银监会联合下发《关于进一步 加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确提出了“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具、拓宽中央政 府投资项目的配套融资渠道”，在此背景下，地方政府投融资行为的积极性得到了积极肯定和鼓励，各级地方政府依托原有城投、城开公司和土地储备交易中心，积 极打造出新形势下更大规模的新型投融资平台，地方政府融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势。
2.2、分类
安装承建项目的特点和还款来源，地方政府融资平台基本可以划分为两类：
（1）是自负盈亏的经营性政府投融资平台，主要承建盈利性项目，依靠经营收入或指定收入来源还本付息。
（2）非经营性政府融资平台，主要承建的项目为公益性和半公益性，本身不产生收益或自身收益不足以偿还全部贷款本息，政府财政全额或兜底归还本息。
从其功能总结归纳主要有以下四个方面：
（1）市政基础设施建设领域，往往各级政府以国债或可支配财政收入注资成立政府平台企业，负责各级城建基础设施的投融资活动，政府主导特征明显，融资的还款来源全部为财政收入。
（2）在土地开发领域，成立房地产综合开发公司，负责土地的整理和一级开发，融资的还款来源主要为招、拍、挂之后的土地出让收入。
（3）在科技园区、高新技术产业区域或创业孵化器等领域，成立担保公司，为区域内的重点项目组建单位或中小企业提供融资担保服务，政府主要出借信用，以担保的方式扶持目标项目和目标企业。
（4）特定项目的融资平台。这类融资往往以商业运作为主，融资还款来源主要是收费权，项目的综合经营收益等，不涉及财政资金。
3、成因分析
3.1、政府职能实施存在“缺位”和“越位”情况。中国经济体制改革研究会会长高尚全说：政府专注于招商引资，投资于私人产品领域，见效快，GDP增长明显，政绩好看；而投资于公共产品，花钱多，成效慢，没人愿意干。政府还没有搞清楚自己与市场、企业之间的关系。而2006年9月28日，世界经济论坛的《2005年至2006年》全球竞争力报告指出：中国排名第49位，连续3年呈下降态势，问题主要存在于公共机构中，如，改善社会基本保证体系以应对日益增多的失业和老龄人口，提高保健与教育体系质量以确保中国人力资本的可持续发展，改进法治等。
3.2、地方财政长期面临窘困。1994年实施的分税制改革提高了中央财政在财政收入中的比重，几个主要税种的大部分收入都划归中央留给地方的多是一些近期增收潜力较小和征管难度较大的零散税种，其收入不仅不够稳定，而且增长缓慢。之后，地方政府纷纷效仿，上一级财政都将主体税源划归本级财政，最终形成了层层向上的收入分配格局。这造成了越往基层政府，财政状况越是窘迫，可用于建设资金也越短缺。而与此同时，中央政府与地方政府、各地方政府之间事权没有明确、正式分工，导致支出责任层层下放，特别是本应由上一级政府承担的义务教育和公共卫生等普遍性和基础责任却不断下移。一些特别需要地方配套的投资项目，市县配额通常占到2/3，这就造成地方政府尤其是基层政府收入能力与日益增加的支出责任表现极大的不适应。
4、中国地方政府融资平台“崛起”的经济后果
4.1、产生严峻的财政安全威胁。地方政府融资平台大多依靠地方财政还债，尤其是土地财政收入。在房地产市场面临调控的背景下，一旦土地市场出现波动、地价下降，政府土地财政预期收入大幅 减少或者融资平台项目投资收益不能覆盖成本，风险将更加突出；尽管我国地方政府不可能破产，或者出现类似西方国家的债务危机，但地方政府的债务危机最 终将由中央财政和商业银行买单，这种融资风险将直接影响国家财政安全，更加可怕。
4.2、产生巨大的金融风险。一方面是地方政府融资平台的不规范导致的金融风险。目前，国家还没有出台政策或办法来规范地方政府融资平台，地方政府融资平台不规范情形较多。另一方面是是地方政府融资平台的融资特点导致的金融风险。政府拉动内需的项目主要涉及中长期贷款，必然导致银行放松中长期贷款的比例，容易产生行业集中、客户集 中、贷款期限错配及资产业务不匹配等问题，导致金融风险。
4.3、造成重大的宏观经济调控问题，尤其是给房地产调控造成困难。目前，我国仍然实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，但随着宏观经济形式的变化，这些政策也会有所调整，以保证宏观调控政策的有效性和针对性。从货币政策而言，地方政府融资平台的融资特点在客观上倒逼以后的信贷投放必然保持在相对高位规模，一定程度上限制了货币政策调整空间；从财政政策而言，政府融资平台的投资需求过多与我国经济结构调整要求消费需求来拉动经济发展方式相矛盾，与政府投资带来的国进民退和我国社会主义市场经济建设相矛盾。