责任政府建设制度化规范化程序化路径研究
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作为一种与民主、法治和公民自由相联系的现代政府治理理念，责任政府是我国政治改革的基本价值取向之一，也是新一轮民主政治建设和行政体制改革的重要目标。江苏省政府法制办组织课题组就推动责任政府建设进行了专题调研，提出了构建政府责任制度体系及其实施机制，推动责任政府建设制度化、规范化、程序化的对策建议。
一、江苏责任政府建设现状
近年来，江苏在树立责任观念、健全责任制度、加强责任监督等方面采取了许多措施，责任政府建设步伐不断加快。
强化责任意识，责任观念逐渐增强。一是将强化责任意识作为政府自身建设的重要内容。自2013年以来，江苏全省上下以党的群众路线教育实践活动为契机，以树立正确的权力观，处理好权力和责任的关系为重要内容，不断加强思想作风建设，牢固树立走群众路线、对人民负责的思想观念。二是将责任理念落实到具体工作中。不少政府及其部门推行目标管理，使每一项工作都有目标要求，有责任主体，有监督考核。江苏积极探索在行政执法类单位开展公务员岗位职责规范试点，初步在地税、监狱等系统构建具有鲜明部门（行业）特点的岗位职责规范体系。三是将责任升华到文化的高度。沭阳县大力推进责任文化建设，把“责任比能力更重要”作为责任文化的核心，在全县上下大力倡导尽责为荣、失责为耻的责任道德。
促进政府职能转变，责任关系渐趋明晰。深化行政审批制度改革，厘清政府权责边界。经过新一轮清理，江苏省级行政审批事项从889项减少到384项，实际取消下放调整数占原行政审批事项总数的56.8%，提前完成本届省政府取消下放1/3以上行政审批事项的目标。重构政府职能，合理划分职责权限。2014年11月，江苏52个省级部门向社会公布了行政权力清单，覆盖10类共5647项行政权力。2014年12月，江苏省政府56个部门公布了责任清单。扎实推进省直管县体制改革试点和经济发达镇行政管理体制改革试点工作，明确提出各省直管县试点县（市）和行政管理体制改革试点镇要承担与管理权限相对应的责任，确保权责一致。回应公众需求，强化公共服务职能。强化政府责任，全面推行服务承诺制、首问负责制和限时办结制等制度。建立政务服务中心和便民服务中心，便民服务向乡镇、村延伸，覆盖市、县、乡（镇）、村（居）的四级行政（便民）服务体系进一步健全。
建立长效机制，责任制度不断健全。实行绩效管理制度。2011年，江苏省政府出台《江苏省政府部门绩效管理办法（试行）》，促进绩效目标分解和责任落实。安全生产、环境保护、价格调控、党风廉政、法治建设等重点领域建立了严格的目标责任制。全面建立行政执法责任制。江苏较早在全省全面推行行政执法责任制，各地各部门在依法界定、分解落实行政执法职责的基础上，严格行政执法评议考核和责任追究，建立健全了行政执法评议考核、行政执法责任、行政执法公示、行政执法案卷评查、行政执法投诉处理等相关配套制度。积极推行行政问责制。近年来，江苏各地各部门在行政问责制度建设中进行了积极的探索和创新。扬州市在全国率先构建行政问责制度体系，努力实现行政问责“全覆盖”。
加强权力制约，责任监督成效明显。建立公众参与的责任监督机制。江苏建立省特邀行政执法监督员制度，由来自社会各界的特邀监督员督促行政机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责、落实责任。各地各部门通过设立投诉举报电话、开通举报网站、建设“12345”政府公共服务热线等方式，畅通群众参与监督的渠道。加强行政行为过程控制。2014年，江苏省政府办公厅印发了《关于进一步推动参与式行政程序建设的意见》，在全国首次从公众参与的角度对行政程序进行规范。全面开展行政权力网上公开透明运行工作，对权力运行全过程进行实时动态监察监控。加大责任追究力度。江苏在全省开展规范基层行政执法专项行动，截至2014年2月，整改各类行政执法问题10894个，查实行政执法违纪违法线索397件，给予党纪政纪处分93人，移送司法机关处理13人。
随着改革的不断深化和民主法治进程的加快，责任政府建设的重要性和必要性日益突出。首先，建设责任政府是实现服务型政府的必然选择。责任政府意味着政府通过科学的责任设定，实现公共权力的形式主体向公共服务的责任主体转变，实现建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府目标。其次，建设责任政府是实现法治政府的客观要求。只有建设以责任为核心的法治政府，建立健全“确责、履责、问责”的政府责任体系，才能在法治的轨道上有效规范行政权力，逐步实现行政权力与行政责任有机融合和相互制约，不断提升行政机关及其工作人员依法行政的水平。最后，建设责任政府是实现廉洁政府的重要保障。一方面，责任政府通过建立健全多层次、全方位的政府责任监督机制和权力制约机制，预防失职和腐败现象的发生。另一方面，责任政府将建立行政问责机制作为有效手段，对行政机关工作人员产生外在压力，并催生内心的责任意识，促进权力的规范运行及领导干部作风和思想观念的深刻转变。
二、江苏责任政府建设任重道远
虽然江苏在责任政府建设方面取得了一些成效，但在推进过程中还面临着不少困难和问题，主要表现在以下几个方面：
政府职能转变不彻底，政府与社会、市场的关系仍需进一步理清。经过多轮行政审批清理，行政审批过繁、过慢的问题依然存在；对企业设立审批和各种职业资质资格许可、项目投资审批、核准等领域，群众反映的意见还比较集中。同时，多数行业协会、商会、学会等社会组织职能单一，很多行业协会仅停留在为企业提供信息咨询服务、组织行业国内外交流、开展业务培训等浅层次服务上，行业自律、行业规划、争端协调、行业标准制定、行业政策拟定等功能尚未健全，如何实现有效承接政府职能转移，仍是不小的挑战。
责任划分不到位，权责不对等。一方面，在现行行政管理体制下，乡镇的行政管理权基本上由县级机构行使，大多数乡镇政府在环境保护、村镇规划、审批处罚等方面没有独立的权力，对于工业污染、私搭乱建、随处设摊等问题不能及时有效地制止，“看得见、管不着”的现象比较普遍。据调查，乡镇有约90%以上的事项需要上级部门审批才能执行。许多开发园区也是如此，随着经济社会的发展，开发园区从成立之初以经济管理为主向经济、社会管理并重转变，但按照现行法律规定，开发园区管委会没有相应的法定权力。另一方面，在职能配置中，有时“定权”明确而“定责”不清，或者力度过软不具威慑力，或者过于原则无法追究，从而造成了有权无责或责任不清的状况。
职责交叉重叠，多头执法现象依然存在。如在城市供用水管理中，水利、国土资源、建设、规划、环保等部门多头管理；在市场管理中，市场监管、卫生、农业、商贸、物价等部门职责交叉。遇到处理难度大或者得罪人的事情时，会出现“执法空白地带”。而在一些“有利”的执法管理领域，又出现“执法密集地带”，严重影响执法效果，影响干群关系。有的行政机关怠怕当被告，不处理或轻处理，放弃监管职责，甚至“以罚代刑”。
公众参与比较欠缺，行政监督不够有力。一是在许多领域公众参与的随意性较大，参与的程序、方式等缺少规范，同时，公众参与普遍缺乏及时的反馈和回应，消解了公众参与的热情。二是监督制度不健全，现有的法律对监督的具体程序或者违法行为应负的具体责任并没有进行明确规定，尤其是缺乏专门的监督法规。三是有的监督主体制约手段不多，制约有效性不强，监督缺乏力度。由于各种监督之间分工不明确，相互之间缺乏应有的沟通协调，影响了权威性和有效性。四是政府绩效评估机制不完善。评估内容不全面，有些评估片面地将经济指标等同于政府绩效评估指标；日常检查督促不到位，有的定性指标设立多，定量指标设计少，严重影响绩效评估的实效。
行政问责未能及时跟进，问责效果不理想。一是问责程序不健全。如何启动问责、责任如何分配、被问责官员通过什么程序复出等方面缺少规范，行政问责中有关监督、利害关系人的回避、质询答复期间、听证、问责对象申辩和救济等没有明确的制度规定。二是问责程度不易把握。很多安全事件的问责流于形式，缺乏力度，在直接责任和间接责任、执行责任和领导责任的界定上弹性太大。三是问责事项有局限。对重大安全责任事故、重大经济责任事故等行政乱作为问责较多，对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为、慢作为问责较少；对行政执行不力或行政执行失误而引发问责较多，对做出质量不高或错误决策的行为问责较少、较轻或基本不问责。
三、进一步推动江苏责任政府建设
在协调推进“四个全面”的大背景下，必须将责任政府建设与服务型政府、法治政府、廉洁政府建设同步推进。针对当前推进责任政府建设中遇到的困难和存在的突出问题，我们提出以下对策和建议：
1.科学界定政府职能，明确政府责任范围
科学界定政府职能，明确政府与市场、社会、公民的责任关系，是责任政府建设的首要问题。建设责任政府，必须要科学定位政府职能，理顺以下三个关系，明确政府权力的边界，即政府责任的范围：
理顺政府与市场、社会的关系。转变政府职能，重点是要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题，对政府角色重新定位，还权于市场和社会，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和社会自治功能。建立市场准入负面清单制度，以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单以外的，各类市场主体都可以依法平等进入，营造更加公平合理的市场环境。继续深化行政审批制度改革，压减行政审批事项，进一步取消调整投资审批、生产经营活动审批、资质资格许可等行政审批事项。同时，积极培育社会中介组织，推进社会组织去行政化和去垄断化，支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能，切实发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用。
理顺政府部门职能分工。重点是解决好职能交叉、权责分离、多头执法、运作不畅等问题。结合地方政府机构改革，积极稳妥实施大部门制，优化政府机构设置和职能配置。深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法。继续推进城市管理相对集中行政处罚权工作，进一步理顺城市管理执法体制，完善城市管理相对集中行政处罚权工作机制。进一步明确政府和部门之间的职责关系，按决策权、执行权、监督权相分离的原则确定政府和部门的职能。
理顺政府纵向关系。根据不同层级政府的事权和职能，优化行政权力纵向配置，从有利于地方政府更好履职的要求出发，按照“减少层级、能放则放”的思路，把一些确需审批、处罚的，以及量大面广、地方能够承担、实施更方便有效的行政管理事项，坚决下放给地方。完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调，压缩省市两级执法力量，充实县区一级执法力量，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障等重点领域基层执法力量，推进执法重心下移，提高基层执法能力。探索建立事权与财权相适应的财政管理体制，为权力下放和承接提供稳定可靠的财政保障。
2.加强责任制度构建，建立健全政府责任体系
是否具有完善的责任制度体系和责任控制机制是责任政府建设的重要评判标准。针对当前有关政府责任的制度建设缺乏总体设计，针对性、操作性不强的状况，建议加快构建政府责任的制度体系，在政府运行的全过程和主要环节，建立全面的责任制度保障和控制机制，保证政府责任的实现。
健全政府决策责任制度。行政决策是行政权的核心，坚持依法科学民主决策是实现责任政府最有力的保证。健全依法决策机制，推进重大行政决策的程序化、规范化建设，建立重大行政决策事项目录管理制度，探索开展重大行政决策网上公开透明运行。完善重大行政决策合法性审查机制，行政机关做出重大决策前，必须将决策方案交法制机构进行合法性审查。进一步完善重大行政决策公开征求意见制度、听证制度、后评估制度等人民群众参与决策的制度，增强决策透明度和公众参与度。建立完善行政决策责任追究制度，特别是建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。
落实行政执法责任制度。行政执法责任制是规范和监督行政机关行政行为的一项重要制度。2005年以来，江苏已经建立了行政执法责任制的基本框架和基本制度。当前，重点是全面落实和深化行政执法责任制。完善行政执法程序制度，明确具体的操作流程。加强行政执法信息化建设和信息共享，将行政执法责任制由传统的事后监督并追究责任转型为事前、事中、事后全过程动态监督。完善行政执法评议考核机制，细化评议考核的内容，加大社会监督在评议考核中的比重。严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，严格落实行政执法责任。
深入推进政府权力清单制度。权力清单是把权力关进制度的笼子，建设责任政府的源头性问题。按照职权法定、简政放权、权责统一的要求，在目前公布权力清单和责任清单的基础上，由省级部门牵头组织条线系统进一步梳理行政职权，提出取消、下放和调整行政权力事项的意见，形成省市县三级权力事项名称、权力编码和运行流程统一的行政权力清单。统筹推进权力清单和行政权力库及政务服务平台协同建设，将行政权力清单和责任清单纳入网上运行，健全政府法制监督平台应用，对权力运行进行全程、实时监控。
3.完善目标管理，健全政府责任的实现机制
实施可考核的目标管理，不仅有利于强化工作人员的责任意识，也有利于解决决策与执行脱节的问题，提高政府内部执行力。
探索完善责任目标管理制度。通过责任书、职位说明书等形式，将政府目标、部门职责和工作任务分解落实到内设机构、各个岗位和承办人员，建立主体明确、层级清晰、具体量化的岗位责任制。建立科学合理的目标体系，增加社会公平、节约能源、保护环境和政府创新等方面的指标，推动政府所承担的责任更加注重公共服务和维护社会公平正义。建立信息收集和反馈机制，加强基层政府及部门参与目标制定过程，加快发展电子政务作为改善政府目标管理的新载体。
建立完善科学的政府绩效评估制度。结合部门和岗位实际，将履行职责情况转化为具体、量化的考评指标，科学设定政府绩效评估的内容和指标体系。推进政府绩效评估主体的多元化，突出公众在政府绩效评估中不可或缺的地位与作用。优化考核指标体系，以政府依法行政为主要指标，同时将高效行政、廉洁行政纳入指标体系，合理设置各项指标权重，突出对政府依法行政的评价考核。把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。
完善行政问责制。目前，国家还没有统一的立法对行政问责制度做出规范，北京、吉林、云南等省市以政府规章或规范性文件的形式对行政问责做出了具体规定。江苏可以结合自身实际，参照有关省市的做法，将行政问责制度纳入法治化轨道，研究制定出台《行政问责条例》，对行政问责条件、问责主体、问责范围、问责程序以及问责的法律后果等做出明确、可操作性的规定，推动行政问责依法有序进行。完善行政问责的程序，逐步建立一套包括立案、调查、申辩、审议、决定、申诉、执行等科学规范的行政问责程序。同时，建立配套的行政过错责任追究制度，规范违法失职行为责任认定、行政处理程序。
4.建立有效的监督机制，推动政府责任的落实
经过多年的实践，目前，已经基本形成了由政府层级监督、人大监督、政协监督、社会监督为组成部分的监督体系，但仍然存在监督缺乏合力、监督权威性不够、效果不明显等问题。必须建立完整合理的监督机制确保政府责任的履行。
加强政府层级监督。层级监督在行政监督体系中具有举足轻重的地位，是政府依法约束自身行为的有效机制。改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。深入开展行政复议工作规范化建设，全面规范复议工作流程，实行行政复议应诉人员专业化和资格准入制度。加强对行政执法的监督，重点围绕食品安全、安全生产、环境保护、劳动保障、城市管理行政执法等重点领域，开展行政执法监督检查。加大规章和规范性文件备案审查力度，建立规范性文件备案审查社会公众评价机制、专家点评机制，扩大备案审查的公开度、透明度。
扩大公众参与。公众参与作为一种外部监督，有利于促进政府认真对待权力、履行职责，对于责任政府的实现具有重要意义。健全公众参与重大行政决策机制。完善重大行政决策信息公开制度、公开征求意见制度、听证制度、合法性审查制度和后评价制度等重大行政决策程序公众参与制度。建立健全公众意见的处理反馈机制，公众意见征求和采纳情况及其理由应当向社会公布。健全公众对权力运行的监督机制。加强和改进舆论监督，完善舆论民意表达机制、反馈机制，提高舆论监督的针对性和实效性。健全公众对政府工作的评价机制，以群众满意为标准，以提高政府公共服务为重点，构建开放式的公众评价机制，逐步形成群众监督约束政府工作的科学发展的工作导向。
完善监督体制。进一步整合政府监督资源，发挥多元监督主体和多通道监督的作用，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。加快推进行政执法与刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立全省统一的信息平台。建立完善由监察机关牵头，财政、审计、法制、人事等部门参加的行政监督联席会议制度，以及财政、审计、法制部门、政府督查机构向监察机关的移送处理和联合检查制度，完善行政监督链条。
5.大力培育责任政府理念，加强政府责任文化建设
树立责任政府的理念是责任政府建设的基础。建设责任政府，要积极培育行政人员健康文明、积极向上的责任文化，激发他们的道德责任信念，激励和推动他们提升思想境界，实现从权力本位观念向责任本位观念的转变。
树立责任理念。责任政府的第一要义就是责任，行政责任与行政权力是对等的、统一的，每一项权力背后都连带着一份责任。对于政府及其公务员来说，要树立“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的理念，要对人民负责，很好地回应、满足和实现公众的正当要求，负责任地行使权力。要围绕强化责任意识这个主题，积极组织开展形式多样的社会主义核心价值观教育和实践活动，坚持把领导干部带头树立有权力就有责任的理念作为树立责任意识的关键，加大对领导干部和行政人员职业道德培训工作力度，使责任理念内化为精神追求，外化为自觉行动。
树立服务理念。“政府的一切权力都是人民赋予的”，政府应当对人民负责，为人民服务。因此，政府及其行政人员必须摒弃“官本位”、“权力本位”等传统观念，树立“法律至上”、“人民利益至上”等理念，增强公仆意识和服务意识，正确运用手中的权力，把维护群众利益作为做好各项政府工作的出发点和落脚点，积极构建让社会知情、让群众评判、让人民满意的工作机制。
树立法治理念。责任政府是法治政府，责任政府的理念包含着依法治国、依法行政的法治理念，政府权力的行使应当受到法律的控制、约束和规范。要切实加强对政府部门及其工作人员的法治宣传培训，弘扬社会主义法治理念，使他们自觉在法律的轨道内行使权力、履行职责，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，努力形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。
（课题组组长：马太建；成员：丁淑渊、侍军宁、芦学林、褚志霞、李永、王琼）