城市地下空间开发存在问题及对策探讨

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【摘要】随着经济社会的发展，城市人口的不断增加，很多城市地表和地上空间开发利用逐渐饱和、几近极限，出现了交通拥堵、环境恶化等一系列问题，使得开发利用地下空间资源成为现代城市发展的必然趋势。目前我国城市地下空间开发取得了可喜的成绩，规模不断增长、体系不断完善，但同时也存在着很多问题。本文通过对城市地下空间开发利用的思考，深入剖析存在的问题，寻找良好的对策措施，进一步推动城市地下空间资源的合理开发利用。

【关键词】城市地下空间资源;地下空间开发利用;对策探讨

引言

城市空间实行三维式即立体化的拓展，是现代城市可持续发展、走集约化道路的有效途径。城市地下空间作为城市空间的重要组成部分，有着巨大的发展潜力，也是城市立体化拓展的基本方向之一。目前我国城市地下空间开发建设已进入全面加速期，已成为政府影响和调控市场的重要领域。由于城市地下空间开发利用是一项复杂的系统工程且具有不可逆性，因此，在充分认识城市地下空间开发重要意义的基础上，深入分析存在的问题、寻找良好的对策措施是城市建设工作者的职责。只有正确认识和把握这些规律，才能减少开发建设的盲目性。

1、城市地下空间开发利用的意义

总结城市地下空间开发利用的意义，主要表现在以下六点：

1.1 扩大城市空间容量，提高土地价值。城市地下空间开发扩展了城市空间资源、增加了城市的空间容量能力，实现了城市发展由二维平面向三维立体的转变。由于受到土地资源的制约和现行体制的限制，城市市区向边缘地区扩展已比较困难，过度的开发建设高层、超高层等建筑，成本不降反升，经济效益较低。另外，地下空间的开发利用带来了商业化发展，各种地下商业和娱乐业相继发展，地下商场、地下商业街和地下停车场，直接扩大了服务业的规模，提高了土地价值、促进了城市经济的发展。

1.2 缓解交通拥堵，带动经济发展。修建地铁、地下过街通道、增加地下停车场，能够从根本上改善地面交通拥堵问题，大大减少工作、居住、购物地点之间的通勤时间。地下与地上两部分交通系统协调发展，大大缩短了交通线和减少了运输量，从而提高了城市整体交通的运作效率，实现了城市交通及发展的可持续性。尤其能够避免沙尘暴、大雪和暴雨等恶劣天气对城市交通的影响。

1.3 完善城市基础设施，提升城市功能。随着城市化进程的推进，需要建设更多种类、更大容量的地下管线，来解决城市供、排水及污水、垃圾收集处理等方面的问题。目前我国城市公用事业地下管线比较混乱，每年管线被破坏事故有上万起。因此，城市地下空间的开发为地下综合管廊的建设提供了理想场所，其优点是可以避免道路路面的反复开挖、减少施工对交通及城市居民生活的影响，特别是便于维护检查和拆换，减少事故，提高城市基础设施的抗灾能力。

1.4 平战结合，提高城市应急防灾能力。由于地下空间是一种封闭的建筑空间，因此它是城市防灾空间的主题，具有超出地面空间抗御灾害以及地面空间环境破坏后保存部分城市功能和灾后恢复的能力，包括人防、防震、通讯、报警等各种设施。城市人防工程是城市地下空间防震减灾的骨干工程。地下街、地下车库等由于容量大、交通方便、出入口多等因素，对于平时防灾、战时防护也非常有利。将城市的生命线工程建在地下，如地下输配电站、地铁工程、地下综合管廊等，可增强它们防震、防空抗毁能力，从而进一步提高城市的应急防灾能力。

1.5 改善生态环境，提升城市品味。工业化、快速城市化给城市带来的环境问题正在不断显现。发展城市地下空间，将有污染的、不雅观的建筑，如高速铁路、能源储存库、废物处理厂、垃圾焚化炉、变配电站等修建在地下，不仅能减少城市污染，而且可以为地面腾挪出更多的地面空间来进行街头、街心绿化和公共广场等建设，改善城市环境，增加活动场所，提高宜居性。同时也扩大了服务业的规模，增加了就业渠道;道路交通拥堵的明显改善，也优化了城市空气环境，促进了生态环境的良性循环。

1.6 有效节能，减少城市能源消耗。城市的能源消耗主要集中在交通和建筑两方面，其中建筑能耗大约占1/3。地下建筑具有比地面建筑更突出的优点，由于地下封闭性，空气与大气交换缓慢、温度较为稳定，这决定了地下空间具有节省能源的特性，只需要很少的能源消耗就能调节温度满足人的要求，从而减少了因使用空调机等设施造成的能源消耗，减少了环境污染。

2 城市地下空间开发利用过程中存在的问题

在国家整体策略方针的鼓励指导下、各级政府的普遍重视和支持下，我国各城市已经开始了地下空间开发的进程，且取得了可喜的成绩，地下空间开发利用速度很快、规模很大且高峰将至，特别是大城市、特大城市的总体规模和发展速度已居世界同类城市的前列。但同时在开发利用过程中，也遇到了一些困难、存在着一些问题，如：

2.1 城市地下空间的权属不清，且未形成完整的立法体系。城市地下空间权的权属问题一直是当前我国城市地下空间开发遇到的一个重要问题。2007年3月国家颁布的物权法并没有对空间权做出相关的规定，只是提出建设用地使用权能够在土地的地下设立，但是怎样设立却没有具体规定。另外，除住建部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》，与地下空间有关的法律规范内容，还分散在《城市规划法》、《人民防空法》、《土地管理法》等诸多法律中。

2.2 城市地下空间开发存在多头管理问题。地下空间涉及多个部门管理，其管理权限条块分割缺乏统一的管理和协调，无法明确各个部门的权利责任。当地下空间使用权与地面土地使用权发生冲突时，地下空间规划与城市地上建设协调困难，如： 高层建筑的桩基给地铁、地下管线等有延续性的工程建设造成障碍，部门协调耗费的时间长且效果较差，影响工程的工期进度。

2.3 缺乏科学统一的城市地下空间总体规划和控制性详细规划。从规划编制上看，很多城市还缺乏城市地下空间开发利用专项规划，对于重点区域地下空间的控制性详细规划也还处于空白阶段。因此，地下空间开发的总体性不强，功能布局不详细，各行各业按照各自眼前的需要自行建成了地下建筑，开发的综合效益不明显，既形不成城市地下空间的整体规模和整体效益，也严重的浪费了有限的地下空间资源。

2.4 开发功能相对单一，且缺乏互联互通的规划设计。地下空间开发利用需求还是以单纯的地下人防和停车为主，用于商业、娱乐等综合的用途相对较少，且地下静态交通设施占据了大半壁江山，经济收益小。从整体上看，现状地下空间布局独立分散，多以点状形式存在，不仅与地上空间缺少有机联系，而且地下空间之间也缺乏必要的联系通道。

2.5 开发深度浅，对未来深层开发欠考虑。地下空间的开发建设具有很强的不可逆性，对地下空间分层化、深层化的考虑应该得到重视。目前对于城市地下空间的开发没有长远的目标，开发利用深度普遍较小，仅以地下一层到两层的浅层次开发利用为主，超过地下三层的地下建筑开发很少，丧失了深层次地下空间开发的良好时机。

2.6 缺乏地下空间开发利用信息平台，对于综合管廊的建设重视不够。地下空间开发利用具有周期长、难度大等特点，因此在建设过程中，地下空间数据信息的准确完整程度显得至关重要，尤其是市政领域地下管线的数据。地下管网特别是综合管廊工程的建设是地下空间开发利用的重要内容，但在具体的开发建设过程中却经常被忽视。

3 城市地下空间开发利用的对策探讨

针对以上所述问题，我国城市地下空间开发利用的建设管理应该从法律法规体系、规划体系、管理机制、信息管理等全方位、多角度进行考虑，建立综合体系来引导、规范地下空间的开发建设行为，为安全、高效、有序的开发城市地下空间提供保障。

3.1 构建地下空间开发利用的法律法规体系

在城市地下空间开发建设高速发展的背景下，制定一套完整、权威的法律法规体系来实现城市地下空间开发的统一规划、统一标准和统一管理是当务之急。在立法中首先应明确地下空间所有权的国有性质，由政府依法出让;其次应明确土地使用人享有的依附于土地使用权的地下空间范围（深度、宽度和长度），并通过地下空间权的登记来实现。地下空间利用人要取得一定的地下空间，就必须要交纳一定数额的出让金，进行登记、领取《地下空间利用权证书》，对地下空间的利用不得超出登记范围;第三，应明确地下空间开发利用的行政管理部门。第四，除以上三点外，基本法规的内容还应该包括地下公共设施的使用许可规定、地下空间安全保障、地下空间维护管理、地下空间开发的鼓励优惠政策等基本方针和政策。在开展步骤上，可以先选择一些有条件进行较大规模地下空间开发利用的大城市如：北京、上海、天津作为试点，制定出一套开发建设体系，以适应城市发展的需要，并将成功经验推广到全国。

3.2 构建地下空间开发利用的规划体系

构建地下空间开发利用的规划体系，是城市发展的一项重要的工作。其主要任务就是根据城市经济社会发展目标和城市发展需要，对一定时期内地下空间开发利用进行统一规划、合理布局、综合部署并提供安全保障。因此，在规划编制过程中应明确以下相关要求：第一，在规划编制前，应完成对城市地下空间利用现状、资源总量和需求量的调查分析，为地下空间资源的合理分配、使用与编制规划提供科学依据。第二，在总体规划层面，应明确地下空间规划是总体规划的重要组成部分。第三，在专项规划层面，要贯彻“以点连线、以线扩面、连片成网”的规划理念，以打造地下空间网络、再建一个地下城的目标出发，进行全局谋划。待专项规划批准实施后，需明确落实到控制性详细规划中。第四，在控制性详细规划层面，应区分重点地区和其他地区，实行差别化管理。对重点地区的编制深度是：明确地下空间的开发范围、开发深度、使用性质，明确建筑量控制要求、出入口位置等内容;明确地下交通设施之间、地下交通设施与相邻地下公共场所的连通要求。

3.3 构建地下空间开发利用的管理体系

对于城市地下空间开发利用的管理，应通过地方立法或法文的形式，明确城市地下空间规划建设的部门职责，做到以市政府为“掌舵者”， 一个部门发挥主要管理作用，其余部门积极参与管理，形成 “1+X” 的管理模式。管理部门要对城市地下空间开发的规划和用地管理、地下空间开发建筑活动的监督管理和地下市政基础设施建设管理的综合协调、民防工程建设的监督管理和地下空间开发兼顾民防工程的监督管理、地下建构筑物的权籍管理和交易管理等工作面面俱到，以免管理不到位给地下空间开发工作带来不利的影响。在管理中，市政府要正确把握管理的主要方向，主要管理部门要充分发挥自身的职权，其他部门则要做到各司其职，防止及推卸责任的现象发生。

3.4 构建地下空间开发利用的政策体系

地下空间开发利用的政策体系要具有高度的导向性。在市场经济条件下，要激发社会力量进行地下空间开发，投资收益是必须的。由于城市地下空间开发具有一次性投资大、项目投资回期长、短期效益不明显等特点，我们就必须坚持“谁投资、谁所有、谁受益、谁保护”的原则，明确各项优惠政策和措施。具体可以从以下几个方面出发：城市地下空间资源出让金优惠，吸引更多的开发商进行开发建设;工程运行市政设施收费优惠政策，对开发过程工作中使用的水、电、燃料等资源费用实行价格优惠;地产税收实行优惠政策，减免部分开发工程的税收。另外，还可以根据城市自身特点，制定相应的优惠政策，形成比较完善的城市地下空间开发利用政策体系。

3.5 注重地下空间的多功能开发和整体设计

城市地下空间开发利用的功能需求不应只是单纯的地下人防和停车，应该向集地下商业、文化娱乐、人防、交通系统以及地下综合管网等多功能、综合的方向转变。因此就需要整体设计来协调、衔接地下空间开发利用中地下工程与地上工程、相邻地下工程之间的问题，实现整个区域相关地下空间的互联互通：一是整体设计、分别建设，即涉及地下空间的各项建设工程设计方案先由集中开发区域的管理机构综合平衡后报规土部门审批，然后由各建设单位按照规土部门批准的、经过综合平衡的设计方案分别进行建设。二是整体设计、统一建设，即由集中开发区域的管理机构对地下建设工程进行整体设计、统一建设，建成后的地下空间可以单独供应，也可以结合地上建设用地使用权一并供应[1]。

3.6 注重地下空间的分层次开发，尤其是深度开发

为避免地下空间资源的浪费，我们应注重城市地下空间的分层次开发，对深度开发有一定的考虑。一般将地下空间竖向层次划分为地下30m以上浅层，地下30-100m中层和地下100m以下深层三个层次。浅层设置共同沟敷设地下管网;中层修建地下街、停车场等;深层建地铁等[2]。尽管深度开发地下设施的维持管理费，如排水、通风及人员移动等比浅部稍高，但其成本不一定比浅部地下空间高：（1）深度地下空间的坚硬岩体自稳性更好，能够减少建设时的支护费用;（2）深度开发更有利于工程直线化，从而缩短工期;（3）深度开发对土地的影响较小，能够减少对土地所有者的补偿费用。因此深度开发是未来城市地下空间开发利用的必然趋势。

3.7 构建地下空间开发利用信息平台

在城市建设中，信息沟通是一项很重要的工作。参与城市开发建设的各个部门、单位、个人之间的信息必须要保证畅通，才能够让城市建设者做出正确的决策。目前，在我国大中型城市中，电子政务已普遍引入政府日常管理、政务信息公开以及与民众互动中，地下空间信息共享可以借用这个电子平台建立一个有权限级别的共享系统，来实现相关单位的信息共享，同时也可将相关的信息及时出来，在满足民众知情权的同时也接受了公众的监督。

结束语

综上所述，加快合理的城市地下空间开发利用，需要各部门的积极配合，关键要用超前的理念去谋划，用科学的规划去引领，完善规划体系、法律法规政策体系，理顺开发管理机制，研究探索出一条适合我国城市发展特点的地下空间开发利用的道路。

参考文献：

[1] 江帆，项玮，张亚朋.城市地下空间开发利用建设管理对策初探[J].城市建设理论研究，2015年3期.

[2] 马景月.城市地下空间与开发利用规划[J].地下空间，2002年9月第22卷第3期.？