基于多中心治理视角下的农村公共物品维护机制研究

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[摘 要]随着市场经济和民主政治的迅速发展，原来单中心的治理模式向多中心的治理模式转变，公共物品作为实现政府职能的工具亦相应的由政府单独供给向多中心供给转变。农村公共产品的供给与维护是统筹我国城乡发展、全面建设小康社会中面临的重大问题。据此，本文拟以基于多中心治理的视角论证农村公共物品维护机制，探讨如何在新机制运行中实现农村公共资源的最优配置及乡村治理的“最优模式”。

[关键词]多中心治理；农村公共物品；维护机制

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2016.12.067

[中图分类号]F320 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）12-0-02

农村作为资源相对分散化的经济体系，始终是社会发展和进步的基石。而农村的公共物品又是影响农村空间属性最基础、最直接的要素。从农村的形成到现代农村功能的拓展，农村公共物品起着先导作用。随着我国社会经济的快速发展，农村公共物品的供给及治理问题也日益凸显出来。在市场经济体制下，政府的包办机制并未带给人们高质量的农村生活。于是传统的乡村治理模式面临挑战，公共物品的多中心治理模式逐渐取代传统的单中心治理，从而实现了农村公共物品的良性运行和可持续发展。

1 农村公共物品现状的研究分析

本文以甘肃省白银市强湾乡为例，研究分析农村公共物品的现状。强湾乡地处白银市区南部14千米处，南起水川镇，东与四龙镇接壤，西北与皋兰县、王岘乡相连，山峦起伏，沟壑纵横，平均海拔1 700多米，区域面积248平方千米。境内现辖聂家窑、白崖子、强湾、麦地沟、西沟、川口、月亮湾7个行政村，44个村民小组，2 740户，10 630人，共有劳动力5 094人，耕地面积1 908.6公顷，旱地1 062.1公顷，自然条件比较恶劣，加上自然灾害频发等因素，人民群众一直未能从根本上脱贫致富，是白银区较贫困的乡镇。

1.1 强湾乡公共物品的使用现状

1.1.1 水利基础设施建设情况

强湾乡共建成小型水利工程7处，建有大小泵站18座，安装机电设备26台套，装机容量1 770千瓦，配套供水干渠4条长39千米，支渠29条长46.9千米，斗渠133条长89.42千米，田间斗农渠383条长103千米，形成了以小型水利工程为主的农田灌溉模式。发展有效灌溉面积833.3公顷，发展常规节水面积600公顷。截至2015年底，建成农村饮水安全工程5处，解决了0.88万人的饮水困难和饮水不安全问题，全乡饮水条件得到了较大改善。

2016年对全乡现有的温井子、苦水库2座小二型水库进行了除险加固，保证了水库的安全正常运行和提高了拦洪蓄洪防灾能力，工程共完成资金483万元。实施了砂川支渠二泵站更新改造续建项目。该项目与今年3月底基本完成，主要新建泵站1座，安装机电设备4台套，安装电气盘柜4面，架设高压线路800米，完成资金120万元；完成了强湾村曾家湾节水示范项目，铺设输水管道600米，衬砌渠道3 000米，发展常规节水面积26.6公顷，工程共完成投资15万元；实施了小水工程建设。2014-2016年共争取农业综合开发和扶贫项目资金65万元，在砂川支渠、麦地沟支渠、川口等村社修建小水工程4处，共更新机电设备4台套，启动柜5台，衬砌渠道8千米。在西沟罗家沟实施水保项目1处，完成封山育林5千米。同时在砂川支渠一泵站新建管理房1座，更新机电设备2台套，更新电气盘柜3面；完成了麦地沟村饮水安全工程建设，新建取水泵站2座，安装机电设备2台套，修建闸阀井10座，铺设配水管网12.66千米，解决了3个社210户550人的饮水困难和饮水不安全问题。成绩是令人欣喜的，但尽管如此，全乡农田水利特别是小型农田水利建设仍较为滞后，部分村的涵闸、泵站等水利管护缺失，不少设施基本处于瘫痪状态，导致“旱不能浇，涝不能排”。

1.1.2 乡村道路建设情况

强湾乡道路狭窄多湾，崎岖不平，一遇洪水，道路难行，“晴天一路土，雨天一身泥”，给群众的生产和生活带来诸多不便。乡政府分别对川口村至西沟三道岘子10千米；白金公路至聂家窑10千米；强湾至麦地沟10千米；白金公路至曾家岔10千米乡村道路进行维修、砂化。硬化强湾村至中心小学―中学―乡政府，白金公路至农建队乡村道路5千米，同时修建护坡、排水等配套设施，建成三级乡村公路。该项目总投资180万元。乡、村自筹20万元，申请国家投资160万元。其中：路基土石方开挖夯填工程总需费用15.48万元；铺砼硬化路面总需费用70万元；修建护坡、排水等辅助设施浆砌块石总需费用28.80万元；涵洞砼现浇总需费用22.4万元；路面砂化总需费用30万元；其他费用13.32万元。如此种种的建设费用给地方财政带来较大负担。加之已建道路等级较低，没有铺装路面的道路还占相当大的比例。不少村内道路通行条件仍然得不到改善，道路通畅程度较低，影响了农民的日常出行。

1.1.3 新型农村合作医疗项目建设情况

截至2015年底，全乡参加合作医疗的人数达到8 457人，参合率为76.74%。其中缴费参合人数为6 225人，收缴参合费用72 250元；免费参合人数（其中五保户64人，低保户370人，烈军属27人，独生子女领证户506人，两女结扎户265人）为2 232人，其中，困难补助部分全部由区财政垫付。共为参合农民返还发放家庭门诊报销券8 457张，相当金额67 656元。这在一定程度上解决了农民“看病难、看病贵”的问题，但是，仍有不少村的医疗卫生条件还很落后，部分村的医疗卫生水平甚至出现下降。最主要的三个原因是费用太高、本村医疗点撤销、医生水平下降。

2 农村公共物品问题原因的分析

2.1 农村公共物品维护机制的不健全

长期以来，区域内村民组织相对松散的状态仍然存在，加之农民利益诉求渠道的层层限制，农民很难在政府的各项决策中实现自身的意志，从而导致利益受损。

近年来，我国在“三农”问题上制定了一系列旨在解决民生问题、提高人民生活水平的政策措施，但在相关政策指令下达后，后续的执行，维护力度始终无法跟进。特别是在农技推广方面，还未建立高效的农技推广体系，不能有效实现科技成果的转化和农民增收，极大地阻碍了农业生产力的提高。

2.2 农村公共物品缺乏监督制约机制

目前，中央和地方各级政府的公共物品供给责任网络尚未形成，许多地方农村公共物品监管流于形式。由于信息不准确、预算难控制、运作体制无法可依、各主体之间缺乏有效沟通，一些地方干群之间的隔阂很深。一方面，部分村干部不愿公开信息，怕削弱权力、暴露问题引起农民上访，影响农村稳定。另一方面，村民无从知情，致使黑箱操作和财务混乱现象时有发生。因此，地方村民组织难以真正发挥作用。在城镇化加速发展的今天，为保证中心城市建设而牺牲农村利益的现象已普遍存在，乡镇政府能够取得的转移支付数额很少。

3 基于多中心视角对农村公共物品治理的对策

3.1 实现农村公共物品多中心维护模式

3.1.1 建立定期维护长效机制

为促进公共物品供给进一步向经济薄弱的农村延伸，建立经济薄弱村居公共物品运行维护机制，就要坚持量入为出的原则，按照节俭实用的要求维护村内公共物品设施项目，保持适度的项目维护规模和标准；就要使得公共服务运行维护标准与资金来源相适应，管护人员待遇适中，确保强湾等7个行政村农村公共物品供给运行维护工作正常开展。从而充分发挥农村公共物品的功能，切实改善经济薄弱村居农民的生产生活条件。

3.1.2 建立追踪闭环防范机制

闭环是现代企业普遍遵循的一种管理模式。其基本原理是运用系统论的观点和方法，按照时间和工作顺序，通过引入过程反馈机制，实现整个管理链条的闭环衔接。农村公共物品供给与维护也可以按照“工作实现闭环”的要求，本着实际，实用，实效的原则，不仅要实现决策―执行―反馈―维护的纵向大闭环，还要实现各个环节的小闭环，进行全方位的闭环控制。

决策闭环。变事后补救为事前防范，在决定提供某种公共物品前，坚持系统思考问题，科学论证供给方案，制定可行措施，慎重实施，保证决策闭环。

执行闭环。对每项公共物品的供给进行量化分析，做到思路、标准、计划、步骤和方法“五明确”，确保执行人有据可依，有标可循，真正做到落实要求不打折，执行标准不走样，确保执行闭环。

反馈闭环。通过强有力的过程跟踪监控，保证各类公共物品能够切实、迅速的供给，同时，完善巡视制度，畅通民意表达渠道，对反馈的信息及时回复，一抓到底。

监督闭环。在农村公共物品的供给中，必须加强对实施过程的监督，做到关口前移、防范在先。拓宽监督渠道，把政府监督、市场监督、社会监督、村民个人监督和第三部门的监督有机结合起来，切实形成监督合力。

维护闭环。维护是公共物品供给过程的终端环节，是一个长期的过程。由于农村公共物品的弱供给性和其本身的落后性，要求政府、社会、村民个人三方力量的共同参与，确保公共物品供给的有效性，维护供给成果的延续性。

3.2 建立农村公共物品多中心追踪评价机制

3.2.1 建立多元化监督制约体系

第一，政府担当农村公共物品监督的关键主体。政府作为公共物品的主要提供者，自然也充当着监督主体的角色。农村公共物品市场需要政府制定相应的法律法规来规范，对于这一市场的监管也应该遵循相应的法律。作为传统的农业大国，我国农村人口占有很大比例，通过基层政府实施有效的监管来降低管理成本，提升农村公共物品供给的绩效，来破解农村公共物品供给不足和维护不力的问题，构建农村公共物品有效维护路径，提升我国农村的整体实力，加快社会主义新农村建设步伐，实现农村公共物品供给与基层政府能力提升双赢，凸显责任型，服务型政府的价值诉求。

第二，农民个人作为农村公共物品监督的重要主体。农民是农村公共物品的直接受益者，其参与到农村公共物品的监督中来，可以实实在在的满足自身公共物品的需求，实现更大限度的公平。农民监督，既能发挥政府主体的优势，又克服了专业上的缺陷，从而能够有效回应农民越来越复杂，多样化的公共物品需求。

第三，第三部门作为农村公共物品监督的组成部分。在我国，第三部门一般被称为非营利组织或民间组织，即是指除了政府机构和盈利机构外的所有社会组织。我国农村的市场化程度很低，第三部门很少进入到公共产品供给与监督的领域当中。因此在确保政府部门作为农村公共产品的监督主体的同时，还应当积极发展农村第三部门，加大第三部门在农村公共物品供给中的监督力度，维护农村公共物品的正常有效使用。

3.2.2 建立公开绩效评价机制

长期以来，政府一直是农村公共物品的唯一供给主体，私人、企业、NGO等其他供给主体由于很难突破政府限制，基本没有机会提供公共物品。政府的这种垄断性和封闭性必然带来供给的低效率。公共物品的封闭性阻碍了农民获得充分的信息，因而就不可能对公共物品做出客观评价，更不可能对其进行有效监督。因此，有必要建立公开、透明的绩效评价机制，打破政府垄断，保证农民信息获得的通畅性和获取信息的有效性。

3.2.3 建立激励机制及区域间竞争效应

重塑公共经济理念，激励政府行为从发展经济向提供公共产品转变既显得紧迫，也非常有必要。政府的工作目标应从增长优先转向服务优先，提供覆盖全民的基本公共产品。而激励政府提供公共产品的核心是重新厘清政府与市场的关系以及不同层级政府之间的关系，建立与社会主义市场经济体制相适应的公共产品提供机制。

我国农村经济的非均衡发展，不仅导致各地行政村经济发展水平存在较大差距，而且在农村公共产品供给方面也存在较大差距。比如强湾乡，由于乡镇府所在地的缘故，强湾村较其他行政村较有政治优势，故发展较好。西沟、川口、月亮湾却由于政治优势弱和本身自然条件相对恶劣，发展长期滞后。有差距就会有竞争。各行政村要探索和发挥自身资源优势，在强化自身资源优势的基础上，形成村际间竞争效应。或者，各行政村联合起来，进行资源的优化重组，形成优势合力，与相邻乡镇之间进行竞争。有竞争才有发展。区域间的竞争效应所催生出的发展动力势必会激励农村公共资源优势的进一步发挥，促进公共物品的充分利用与维护。

主要参考文献

[1]黎炳盛.村民自治下中国农村公共产品的供给问题[J].开放时代，2001（3）.