县农办扶贫工作调查与思考

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县是一个“八山半水分半田”的山区县，也是全省26个欠发达县（市、区）之一。全县58万人口，农业人口就有48.6万人，597个行政村中，省级低收入农户集中村就有289个。年时全县共有低收入农户31828户73838人，扶贫增收的任务非常繁重。根据省委、省政府统一部署，年开始，我县全面实施“低收入农户奔小康工程”，积极探索加快发展奔小康的新路子，扶贫开发工作取得了可喜的成绩。但产业扶贫、下山移民、来料加工、金融扶贫等方面还不同程度地存在问题，本文就当前我县扶贫工作状况进行了调查分析，并在措施和政策方面提出了一些思考和建议。

一、实施低收入农户奔小康工程以来，扶贫工作的做法与成效

年底，全县农村居民人均纯收入10158元，年均增长13.6%。4年来，省市县三级财政共投入扶贫资金6855万元。已有19200户低收入农户家庭人均纯收入超过4000元，占全县低收入农户总户数的80%（基数不包含低保户、五保户），消除了人均收入2500元以下的低收入农户。具体成果如下：

1、加强特色优势产业培育，促进农民增收致富。五年来，我县山区乡镇坚持因地制宜，特色产业发展迅速。到年末，全县共有茶园面积7.58万亩，茶叶产值1.8亿元，比2007年2.8万亩7500万元分别增长了170%和140%；山地蔬菜面积2.51万亩，产值8122万元，比2007年面积增长43%，产值增长66%；中药材面积2.24万亩，产值1.83亿元，比2007年增长56.4%；笋竹面积14万亩，产值2060万元，比2007年增长560万元；水果面积9.9万亩，产值1.8亿元，分别比2007年增长15.1%和74.7%。目前，我县的几个欠发达乡镇基本都有自己的特色产业，如的高山蔬菜、茶叶和的茶叶与果木，南屏的杨梅和中药材，龙溪的淡水养殖等。

2、加大基础设施建设，改善生产生活条件。五年来，全县共投入改善基础设施的各类扶贫资金12.4亿元，其中完成201整治村，11个全面小康示范村，5个整乡整治建设，2个中心村已通过省级验收；新建山区公路和机耕道路3580公里，改善水利灌溉条件15000亩，完成小流域治理12.563平方公里，山塘水库除险加固265座，改造产地农贸市场35家。这些基础条件的改善，为改变贫困乡村的生产生活条件，加快脱贫致富步伐提供了有力的支持。

3、加快下山搬迁和城镇化建设，推进城乡联动发展。截止年末，我县在建下山移民安置区（点）15个，总占地面积1304亩，已完成下山移民安置区安置8809户30390人，其中幸福花苑以公寓房安置下山移民属省内首创，得到省市领导的充分肯定。镇小区与新村、镇朝阳小区与新村、镇新村、镇新村等几个整村移民安置区也基本形成。下山移民工作从宣传发动、政府推动转变为群众自觉行动和迫切要求，有力推动了城乡协调联动发展。

4、开展农民教育培训，全面提升农民素质。通过实施“千名干部当教员，十万农民提素质”工程，我县在各重点产业乡镇举办了茶叶、山地蔬菜、果木、中药材等农业实用技术培训、转移就业培训以及相关技能培训等。近几年我县劳务输出年均14万人左右，进城务工经商已成为山区农民一大主要收入来源。-年，实施转移就业培训12700人次。

5、发挥结对帮扶作用，争取多方力量支持。五年来，省、市有关单位、路桥区以及县级有关单位下乡结对帮扶4300人次，完成项目350个，共投入帮扶资金1985.76万元，主要用于山区乡镇基础设施建设、特色产业发展和安置就业等。

6、来料加工业成为低收入农户增收的重要途径。到年底，全县经纪人共750名，有2.15万户4.5万人从事来料加工；有来料加工专业村18个，来料加工点236个，年加工收入4.2亿元，初步形成了以汽车饰品、木珠为主的坦头来料加工基地，以袜业为主的来料加工基地，以灯饰为主的福溪街道、泳溪来料加工基地，以工业用布为主的来料加工基地，来料加工业务遍及全县15个乡镇街道。

7、积极探索金融扶贫工作。引导农业龙头企业、农民专业合作社向银行融资，共有39家龙头企业和农民专业合作社贷款，总额达4758万元，如按年息3%全部贴息，总贴息资金达80多万元。新办8个资金互助组织试点村，入股农户860户，互助资金总量331.3万元，累计发放借款333户252.6万元。引导低收入农户发展“短平快”的种、养、殖项目，对有致富意愿和发展项目的农户实施小额信贷支持。发放小额信贷1009.6万元，贴息24.6万元。以上几项金融帮扶举措直接带动低收入农户4600多户。

二、当前扶贫工作中存在的主要问题

1、产业扶贫存在的问题。在这一轮低收入农户奔小康工程中，我县289个省级低收入农户集中村，每年安排20%左右实施产业发展项目，这种女散花、普降细雨的做法，也暴露出不少问题：一是点多钱少时间短，扶贫成效看不见。过去4年，我县共补助省市县三级产业扶贫资金1557万元，扶持项目498个项目，平均每个项目仅3.13万元，村级产业发展补助资金最多6万元、最少1万元，扶持时间都是一年，效果不明显。二是存在扶贫资金移用现象，很难真正扶到农户。由于近年村级基础设施投入较大，几乎所在村都出现村级集体经济亏空问题。几万元的扶贫资金到村后，很容易产生移用，填补集体经济不足。三是村级不愿意做产业扶贫项目。发展农业特色产业需要好几年的努力，周期长、见效慢；相反，搞村庄整治、建集体屋，效果立竿见影。许多村干部都不愿发展特色产业，更乐意搞村级基础设施建设。

2、下山移民存在的问题。一是移民补助标准太低。现行省下山移民补助资金人均5600元，根本无法完成山区农户搬迁。而且按现行的一户一宅政策，还要求拆除旧房。因此，这样的补助标准，对于没有经济实力的，补了也移不下；而对有一定经济能力的，移下来了也不差这点钱，宁可不领取补助也不愿拆除旧房。二是安置区建设满足不了山区群众的购房需求。安置房“一房难求”是我县下山移民工作的真实情况，如幸福花苑四期每20户申请购房者只有1户可通过抽签分到安置房。三是移民安置区（点）基础设施建设没有专项补助资金。创建一个县级下山移民安置小区，公共基础设施投入每户平均至少10万元，创建一个乡镇级下山移民安置小区，公共基础设施投入每户也需要3万元以上，但现在财政没有这块专项补助资金。四是征地困难、成本高。下山移民搬迁村世居在高山与偏远地区，一般在中心村及其它地方没有土地，想调换其它村的土地建房难度十分困难。移民小区往往是规划选址在集镇或交通便利的公路沿线附近，容易与基本农田保护政策形成冲突，使下山移民建设用地有指标而无法落实的情况。

3、来料加工存在的问题。一是来料加工档次较低。目前来料加工虽然品种数量多，但普遍档次较低，大都停留在原始的粗放型加工阶段。二是无序竞争较为严重。我县经纪人在洽谈业务时存在相互压价的现象，直接影响着加工户的加工收入和来料加工业的健康、有序发展。三是省财政以奖代补资金灵活性不够。这两年我县连续在义乌举办来料加工培训与业务洽谈会，召开结对帮扶推进会，效果显著，但在审计中认为不能有此项开支。

4、金融扶贫存在的问题。一是村级资金互助组织本金、工作经费太少。中央级互助组织仅补助30万元，省级20万元，入股农户想贷款人数多，不能满足。资金互助组织是非营利组织，按照资金互助组织实施办法，年度农户贷款占用费收益只能30%用于资金互助组织工作经费。经对我县已开展的6个试点村了解，年占用费收益在7000至10000元。只有2000至3000元的工作经费，仅只能解决日常的办公用费和交通费，而涉及理事会审批、监事会监督、财会人员做帐入帐、资金审计等工作都是无偿服务，长此的无偿服务，将影响资金互助组织的运行。二是农业龙头企业、农民专业合作社挤占产业扶贫资金。根据政策，产业扶贫资金可用于农业龙头企业、农民合作社，这一来，每年总有不少合作社挤进来，一个企业或合作社，拿几万元项目补助，花了不少时间和精力，对企业的发展壮大效果很小。

5、结对帮扶中存在的问题。一是帮扶形式相对比较单一，大多以投入到公益性的基础设施项目较多，而一些深层次项目偏少，缺少造血型、互惠互利的帮扶合作。二是极少数结对双方疏于联系，结对工作流于形式。如省级帮扶单位路桥区横街镇与镇结对，年全年都没有实际帮扶行动。

三、推进下一轮扶贫工作的几点建议

1、以创建扶贫基地为抓手，寻求产业扶贫新突破。在走访与调研中看到，有些村的产业都已成规模，村民收入都比较高，而且发展有后劲，产业前景好，农民尝到甜头，发展产业的信心比较足。而一些产业空白村，村民的收入就比效低，发展缺乏后劲。通过这几年的实践与探索，认为寻求产业扶贫新突破，创建扶贫产业基地是一条值得一试的发展思路。总体思路是扶贫基地建设要突出农户直接参与建设，让农户直接受益，这也正是扶贫工作的本质要求。初步的工作目标是今后5年内，在我县低收入农户集中村培育15-30个扶贫产业基地，努力做到扶一个成一个。扶贫产业基地在低收入农户集中村范围内筛选，条件是农户要求迫切，村两委班子团结、责任心事业心较强，有一定的产业基础及良好的发展优势，与所在乡镇产业发展要求及相关部门产业规划相一致，符合一乡一品产业发展格局，集中连片，面积在50亩至500亩之间，每个基地参与农户在30户以上。补助周期根据所发展产业生长特点，从种苗到投产的正常生长周期作为补助期限，一般扶持期限在3-5年；补助环节包括：种苗培育选购、基地土地开垦整理、路渠坎井建设、农药肥料、生产性用房、电力设施、加工设备、保鲜冷库、产品包装设计印制、技术咨询与培训、运输车辆、宣传促销广告等。

2、把中心村移民小区建设作为重点，寻求与农房改造有机结合，推进新一轮移民工作。

一是提高补助标准，减轻移民户负担。下山移民工作中有个怪象：一方面，补助标准偏低，移民进度不快；另一方面，又有大额移民资金在县级财政账户拨付不了。究其原因就是移民指标过多、人均补助标准太低，因此，建议省里减少每年移民数量、提高补助标准、鼓励自发移民。二是建议省级财政安排下山移民安置区（点）基础设施建设专项补助资金。我县好几个移民小区建成后，公共基础设施没跟上，严重影响村容村貌、影响村民生产生活，如镇的圳头小区、镇的小区；另几个小区道路硬化后，负债累累，单凭村集体经济十几年都无法偿还，如镇小区和镇的新村、上七新村。三是建议把下山移民与农房改造有机地结合，把中心村农房改造项目作为下阶段下山移民工作的重点。的幸福花苑及其它集镇小区靠土地价格政策性优惠来吸引山区农民，但近年小区由于征地等原因很难启动。若把下山移民与低收入农户集中村农房改造有机地结合，将是一个行之有效的做法。我县选了几个低收入农户集中村试点，感到很有成效，这是加强资金整合、加快移民进程，深受乡镇、村两级欢迎的做法。当前在实行的农房改造项目，财政补助每户达到6-7万元，而农户建房成本要达到20-30万元，如农户能同时享受下山移民补助，则可减轻农民建房成本，既推进了农房改造进程，又改善了山区农户生活条件，也达到扶贫的真正目的。建议能就此项工作作出明确规定。

3、加强业务培训，发展电子商务，促进来料加工业的快速发展。

近年，我县成功组织来料加工经纪人赴树人大学和义乌党校参加业务对接会和培训班，举办经纪人与客商业务对接活动，收到理想效果。为了既能推进工作又使资金用得合理合规，建议省里对来料加工补助资金使用范围适当调整，对培训与业务洽谈活动给予支持。开展电子商务是现代社会的发展趋势。随着全民电子商务时代的到来，袜业、汽车用品等来料加工行业的经营方式也悄然发生了改变，经纪人纷纷将汽车用品、袜子放到了网上卖，并收到了前所未有的效益。经营户吕道宗的包芯丝袜销量高居淘宝网第一名，登上了淘宝网的首页。大家都十分看好这一新兴产业，我县打算在建一个袜业电子商务城、在坦头建一个汽车用品电子商务城，抓住机遇做大做好。因此，建议对发展电子商务给予政策支持。

4、加强金融扶贫两点建议。一是增加资金互助组织支持力度，建议每个资金互助组织资金额度达到50-100万元，并委托银行机构管理。互助协会根据成员借款用途向银行推荐名单，银行根据互助组织推荐名单，对借款成员信贷和还款能力，对担保人资格进行审核，或对借款成员抵押的房产、林权进行评估，确定借款成员名单，然后按银行同期利率发放借贷。这样既可解决互助组织工作经费短缺、会计人员建帐困难，又可减少互助资金风险。二是建议对农业龙头企业、农民专业合作社扶持，从项目直接补助转向增加金融贴息扶持，引导农业龙头企业和农民专业合作社通过银行贷款加快自身发展，实现资金效益最大化。对国家扶贫龙头企业、省级扶贫龙头企业和专业合作社、县级带动低收入农户增收作用明显的农业龙头企业和农民专业合作社，凭当年银行贷款合同、付息凭证、贷款项目绩效及利息付款凭证，按年利率不超过3-5%贴息。

5、进一步做好结对帮扶。省教育厅牵头13家单位组成的省级帮扶工作组，5年来为山区发展做了大量工。省教育厅在石梁镇集云村探索出“分红送股”模式，为今后扶贫工作提供了新途径。建议下一轮结对帮扶工作中，继续由教育厅联系我县，将路桥两个镇换成农林大学和省农科院。