英国金融行为监管特征及规律研究
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摘要：英国金融行为监管局（FCA）作为金融危机后全球首例将行为监管职责明确赋予专门机构的尝试，率先发展出一套相对成熟和完善的行为监管方法论体系。文章在简要梳理FCA行为监管政策工具的基础上，对FSA时期所推行的ARROW监管框架进行了介绍，通过两者对比分析，揭示了FCA行为监管的主要特点和独特之处。
关键词：行为监管；政策工具；FCA；比较
《金融服务和市场法案（2000）》确立了由英国财政部、英格兰银行和金融服务局（FSA）“三驾马车”共同负责英国金融监管的体制。但金融危机之后，英国政府针对金融危机暴露出的问题，大力推动了金融监管改革。依据《金融服务法案（2012）》的设计，英国取消了FSA，建立了类似“双峰”模式的金融监管架构。隶属于英格兰银行的审慎监管局（PRA）是英国的微观审慎监管部门，负责英国所有存款类金融机构、保险公司和系统重要性投资公司的安全性和稳健性监管，而直接向财政部和英国议会报告的行为监管局（FCA）则具体负责约26 000家从事零售或批发金融服务的银行、投资、证券、保险公司的行为监管，以及约23 000多家金融服务类公司的审慎监管。该架构从2013年4月1日正式实施。
一、 FCA行为监管的政策工具
FCA行为监管由三大支柱或三大模式构成，一是前瞻性机构监管，强调对单家金融机构或按照某种分类条件对某类金融机构实施提前介入式分析，评估该机构消费者保护的状况，对可能侵害金融消费者权益的风险因素在未产生消极后果之前进行提前干预。二是专题和产品线监管，侧重对涉及多个金融机构、领域、行业的业务和产品进行功能性监测和分析，从消费者保护角度研究和揭示风险，采取有针对性的措施。三是基于事件的响应式监管，即通过消费者反馈、事件受理等渠道，获知金融机构经营中出现的有损消费者保护、市场诚信和竞争的行为，并进行快速而果断的干预和处理。与前两者强调防患于未然的提前主动干预方式不同，基于事件的监管往往出现在风险事件发生之后，是一种被动但强调快速果断的响应。对于每种监管模式，特别是前瞻性机构监管和专题和产品线监管，FCA发展出了专门的政策工具，从而确保不同的监管模式能够取得预期的监管效果。
1. 金融机构系统性评估框架（Firm Systematic Framework，FSF）。金融机构系统性评估框架是FCA行为监管的核心工具，它要解决的核心问题是，确保金融机构的经营把金融消费者的利益和市场诚信摆在核心位置，即通过采取有助于保护金融消费者利益的经营行为来赚取利润，而不是利润的取得以损害消费者利益为代价。该框架强调从商业模式、产品、服务、企业文化等多个维度对金融机构是否具备保护金融消费者的理念和态度进行提前介入式的结构化评估，对可能侵害消费者权益的风险因素进行提前干预，防患于未然。FSF大体包括两个部分，一是商业模式和战略分析（Business Model and Strategy Analysis， BMSA）。目的是了解一家金融机构是如何赚钱的，即从行为的角度分析一家金融机构的商业模式和经营策略是否具有可持续性，主动识别有哪些可能对消费者利益和市场诚信产生侵害的风险点。二是深度评估（Deep Dive Assessment， DDA）。主要是全面评估消费者保护理念和态度是否嵌入到金融机构日常经营行为之中。具体包含4个模块：“公司治理与文化模块”评估金融机构是否具备识别、管控和消除行为风险的企业文化和组织架构；“产品设计模块”评估金融机构的产品或服务设计能否满足消费者的需求，并对不同的金融消费者人群有所区分；“销售流程模块”评估金融机构的产品宣传、销售等行为的流程和内控制度；“售后和交易处理模块”评估金融机构在售后，包括投诉处理环节保障消费者得到公平对待的措施。
BMSA和DDA两类工具的运用没有严格的先后之分， BMSA工具多用在机构准入阶段，主要是评估金融机构设立时是否达到设立的门槛条件（Threshold Conditions），特别是经营行为的门槛条件。以往经验表明，一些共性的指标和行为特征往往与对消费者利益和市场诚信构成侵害的高风险相关，因此，FCA尤其关注这些异常的指标和行为特征。DDA工具一般在金融机构持续经营期间的日常监管中使用。对于已经批准设立并经营的金融机构，FCA根据金融机构的规模、接受零售金融服务的消费者数量、市场影响力以及风险水平等因素，将实施行为监管的约26 000家机构分为四类。以零售金融消费者数量最多、市场影响力最大的11家金融机构为例，在一年的监管周期中有两次DDA评估，每6个月进行一次。在FCA看来，尽管产品设计、销售以及售后处理作为经营行为的直观表现，对于消费者保护和市场诚信具有现实意义，但DDA工具中“公司治理和企业文化模块”的评估最为重要的，原因在于董事会和高管层对金融机构的商业模式、经营战略和经营行为负有直接责任，而企业文化则是员工能否以正确的态度看待消费者，以合适的行为对待消费者的决定性因素，因而，在DDA工具的运用，“公司治理和企业文化”评估被给予了更多的关注。
2. 专题审查（Thematic Review）。专题审查是FCA3种监管模式之一的“专题和产品监管”中常用的政策工具。与“前瞻性机构监管”和“金融机构系统性分析框架”主要以金融机构为对象不同，专题审查实际上是一种以某一特定主题（Issues）或一类产品为对象的功能监管工具。专题审查目的是要了解跨机构、跨市场或是针对某一特定行业、领域的金融产品或服务是否存在对消费者权益或市场诚信造成危害的风险，现实或潜在的危害程度如何，通过分析找出形成风险的深层次原因，以便有针对性的采取措施。一般而言，对消费者权益或市场诚信构成危胁的原因，或者是金融机构没有按照监管当局要求的行为规则行事，或者是特定的经营领域尚没有明确的行为规则。为此，专题审查往往倾向于从行为规则层面给出政策建议，而对可能出现问题的产品或服务，FCA强调要从产品设计、宣传等产品生命周期的早期阶段采取干预措施，防止现实风险的形成和扩散。
3. 市场分析（Maket Analysis）。市场分析也是FCA“专题和产品监管”中常用的政策工具，只不过主要用于评估金融市场的竞争状况。正如前文所述，在FCA看来，充满竞争的金融市场有助于提高效率，降低成本，增加选择，促进创新，最终对消费者有利，这种结果上的有利是对消费者最根本的保护。因此，FCA对市场竞争状况的评估是整体性的，不是对某个参与者竞争的金融机构进行分析。市场分析一般从金融机构的市场势力、金融机构和消费者等市场参与者信息公开的充分程度和信息获取的难易程度、消费者在不同金融机构之间选择产品或服务的转换率，以及产品价格和与消费者需求匹配状况等几个方面，分析当前市场是否存在抑制或扭曲竞争的市场失灵，从而评估采取干预措施的必要性。
4. 其它工具。除了上述最主要的工具之外，FCA常用的行为监管政策工具的还包括神秘消费者（Mystery Shopping）和独立评估人评估（Skilled Persons Review）。前者要求监管人员要以普通消费者的身份对金融机构的经营行为进行现场监督，强调以消费者体验的方式来判别现实和潜在的行为风险，作为系统性分析框架、专题审查、市场分析等政策工具的补充。后者是FCA借助外部市场力量实施监管的政策工具，FCA以政府采购的形式“购买”独立的专业评估机构的监管服务，即要求被监管的金融机构与经FCA认可并具备资质的专业机构签订协议，由独立专业机构对金融机构某一特定的产品线或主题进行专项外部评估，提出包括风险状况和预防或补救措施在内的评估报告，作为FCA官方监管的补充。
二、 FSA的监管框架
作为FCA的前身，英国金融服务局（FSA）在《金融服务法案（2012）》批准设立FCA之前是英国的金融监管当局，既有审慎监管的职能，也有行为监管职能。为了更好地实施监管，从2003年开始，FSA便推出了用于风险评估的监管框架，即AAROW（Advanced，Risk-Responsive Operationg FrameWork）监管框架。该框架是FSA“原则导向”监管理念指导下“风险为本”监管方式的具体体现，一直沿用到金融危机之后。AAROW作为组织FSA监管行动的统一的框架，并没有区分所谓审慎监管和行为监管。
“风险为本”是AAROW监管框架设计的主要思想，对监管当局监管目标明确而可行的表述是FSA实施风险为本监管的基础。FSA认为，所谓风险是指有可能对其监管目标产生危害的事件或问题。但作为监管当局不可能消除对其监管目标构成影响的所有风险因素，因此，需要把有限的监管资源配置到对其监管目标影响等级最高的风险领域。具体而言，在ARROW监管框架下，风险被认为是“事件发生后的影响”与“事件发生概率”的乘积（风险=事件发生后的影响×事件发生概率）。对于事件或问题所产生“影响”的评估，包括“事件”和“机构”两个维度，既要考虑诸如受影响消费者的数量、财产损失额度等定量因素，也要考虑事件和问题的性质等定性因素。比较而言，对于事件“发生概率”的评估，则是建立在FSA对风险的主观分类基础上，通过运用特定的模型来评估一家机构发生某事件的概率。FSA从整体上将一家机构分成10相互独立的“风险组”（Risk Groups），所有可能发生的事件都被包括在这10个风险组当中。对一家机构发生某一事件概率的评估，实际上就是对10个风险组相互作用结果的评估。ARROW模型中，10个风险组又被分成业务风险、对风险的控制以及监督和公司治理3个版块，其中，业务风险是风险事件的主要来源，又细分外部环境风险组和若干经营方面的风险组，例如信用风险、操作风险等典型的风险事件都可以归入其中。3个版块、10个风险组的相互作用最终得出一家机构的“净风险概率”（如图所示）。净风险概率再与影响大小相乘，即得到一家机构的风险状况。FSA将风险状况分为低、较低、较高和高四个等级，根据风险等级的排序确定相应的监管行动和相应的监管资源配置。在风险为本的思想指导下，FSA对日常监管中发现和确认的风险的处置行动从某种意义上说也只是补充性的。“一般而言，即使那些风险等级很高的业务风险，只要其内部控制足够应对这些风险，我们也不会采取行动或寻求风险缓释。但如果对内部风险的评估也是高的，那么我们会采取风险缓释行动。如果监督和公司治理的评估是低风险的，那么风险缓释的行动会在很大程度上由金融机构本身承担。如果监督和公司治理的评估是高风险的，那么相应行动会由我们或者第三方独立评估人来负责”。
在ARROW 监管框架指导下，FSA的监管行动实际上就成为了在主观风险分类的基础上，运用数据分析、问卷、现场核查等获取信息的手段发现和确认上述风险类型是否存在及其大小和发生概率的过程。整体上看，这种按图索骥、填表打勾（box ticking）、侧重风险计量的监管方法仍然是审慎性的，适用于审慎监管，即使ARROW框架中也包括了消费者保护、产品和市场分析等行为监管的对象，但其以发现和确认风险为主的方法论和模型对偏离行为或者说行为风险并没有起到有效防范作用，这也是金融危机之后FSA之所以广受诟病以及单独成立FCA负责行为监管的原因之一。
三、 FCA行为监管特点评析：与ARROW监管框架的比较
首先，从整个监管方法的取向上看，与FSA强调“风险为本”的监管有所差异，FCA的行为监管更强调“判断为本”（Judgement-based Approach）。正如上文所言，FSA风险为本的监管，强调事先主观地归纳出各种可能的风险类型，并通过构造模型阐示风险的逻辑关系，监管行动特别是日常监管环节则是对主观分类的风险进行发现、确认和计量的过程。风险的后续处置更多地是对已经暴露的风险或经评估达到一定严重程度的潜在风险采取措施。而FCA对偏离行为即行为风险这一特定风险类型的监管，不仅关注金融机构是否遵守了法律法规有关经营行为的条文规定，更注重金融机构是否理解了条文的精神实质，保护消费者和确保市场诚信是否嵌入到企业文化从而外显于经营行为之中。因而，需要综合运用各种政策工具对某些事件、因素、条件等能否形成偏离行为进行判断，行为监管的过程也就变成了对风险因素的判断过程，而不只是对即定类型的风险进行发现、确认和程度高低的衡量，也就是说，FCA所实施的行为监管，不是侧重对风险表象的发现，而是强调对风险形成原因的综合判断。
其次，对风险因素和偏离行为的早期干预是FCA的行为监管的另一大特点。这一特点在其所奉行的监管十条原则中被表述为，“坚持前瞻性和先发制人，主动识别潜在的风险并在产生严重结果之前采取行动”。正是由于坚持“判断为本”的指导思想，因此FCA在实施行为监管过程中，各种信息的收集和分析主要是围绕那些可能形成偏离行为的风险因素展开，并对风险因素的发展变化保持敏感，尽量在各种风险因素演化为现实的偏离行为之前，采取控制、干预和矫正措施，最大限度地达到防患于未然的效果。具体而言，在准入环节，运用BMSM工具重点分析对形成偏离行为具有决定影响的商业模式和经营战略，如果商业模式和经营战略不可持续，即赚钱是以牺牲消费者利益或市场诚信为代价，那么机构不可能获批设立，从源头防范有行为风险的金融机构进入市场。日常监管阶段，运用深度评估、专题审查、市场分析、神秘消费者、独立评估人等工具，从企业文化、产品设计、销售流程、售后管理等多个条线对金融机构的经营行为进行前瞻性评估，对各类议题、事件、市场外部条件的变化可能对经营行为造成的影响进行全面分析，发现风险苗头及时进行预警，防患于未然。
最后，与FSA相比，FCA对行为风险的处置更加严厉而直接，采取有效遏制策略，确保偏离行为切实能够得到矫正。有效遏制策略具体表现在三个方面：一是及时处置。不论是潜在的偏离行为还是现实的偏离行为，FCA都强调对风险处置的及时性，特别是对出现危害并正在蔓延的行为风险，要及时采取有效的控制和干预措施，遏制风险扩散的势头。在坚持“消费者适当责任”的前提下，确保消费者的损失及时得到补偿，金融机构出现偏离行为的深层次原因得到及时分析和控制；二是严厉处置。FCA指出，与FSA相比，对侵害消费者权益和市场诚信的偏离行为将保持更低的容忍度，对有过错的金融机构必须采取包括刑事责任在内更加严厉的惩处措施，使其为自身行为过错付出更大的代价；三是公开处置。与FSA不同，《金融服务法案（2012）》赋予了FCA公开处置信息的权力，授权FCA从启动采取强制措施程序开始就向全社会公开，直至对违法违规行为的调查和惩处结束，使出现偏离行为的金融机构在接受民事甚至刑事处罚的同时，接受市场纪律的约束，最终回归到正常行为的轨道。
参考文献：
[1] FSA.Journey to the FCA.A Financial Services Authority publication：25.
[2] Allen & Overy. The Financial Conduct Authority-An overview. 1 April 2013：17.
[3] FSA.The FSA's risk-assessmetn framework.The Financial Service Authority 2006：13.
[4] FCA. The FCA's Approach to Supervision for C1 groups， Financial Conduct Authority， March 2014：8.
基金项目：天津社科规划基金项目“天津市民营企业协同创新能力提升路径”（项目号：TJGL13-028）。
作者简介：雍冀慧（1979-），汉族，江苏省溧阳市人，天津大学经济管理学部工商管理博士后，就职于中国银行业监督管理委员会天津监管局，研究方向为监管政策与风险管理；李国栋（1983-），男，汉族，山东省曹县人，中国民航大学经济与管理学院副教授、硕士生导师，天津大学经济管理学部工商管理博士后，研究方向为公司治理、战略管理、机场与区域经济协调。
收稿日期：2015-07-16。