试论当前政府融资平台存在的问题及其完善策略

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[摘要] 政府投融资平台能否健康的发展，关系到中国经济的振兴以及对实体经济的宏微观金融生态环境的构建和推动。对于政府投融资平台，既要使其在贯彻政府宏观调控意志的同时，又不致出现市场失灵现象，是建设政府投融资平台的目标和关键。这就需要从政府投融资平台的融资渠道、治理结构、资产的过度负债、贷款担保方式、资金投向等方面进行深入分析，所以，我们需要从完善政府投融资平台本身、加强商业银行的风险防控、对政府债务进行风险控制等方面来加强监管，使地方政府投融资平台走上健康发展的轨道。

[关键词 ] 政府；融资平台; 问题与完善；

中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：

为满足社会基础设施、公用事业对资金的需求，同时减轻财政赤字的影响，地方政府纷纷通过融资平台进行融资，这对加快地方经济建设和减轻金融危机的影响发挥了重要作用。随着举债规模的不断扩大，偿债风险日益增加。 2010年至今，财政部等四部委相继出台了若干规范和清理地方政府融资平台的规定，更加大了融资平台融资的难度。笔者将对当前政府融资平台存在的问题及对策作如下分析。

一、政府融资平台的基本概况

政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。融资平台的真正发展是自08年以来，为了应对国际金融危机给我过带来的冲击，中央政府推出4万亿投资计划，原有地方投资平台难以满足投资拉动和基础设施建设需求的新形势。2009年，中国人民银行和中国银监会提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，在宏观政策指引下，地方融资平台出现了快速发展的势头，其中有接近四成的信贷资金流向了地方融资平台。地方政府融资平台主要通过银行贷款、债券融资、信托融资和股权融资这四种方式进行，其中以银行贷款为主。

二、当前政府融资平台融资方式存在的主要问题

(一)贷款成本的提高而加大融资难度、

政府融资平台融资是以银行贷款为主的，一般采用政府信用担保或其他担保方式，向商业银行及其他各类金融机构贷款。在平舍融资初期，因政府具有不会破产的特点，资金回收相对能够得到保障，银行更愿意与政府项目合作。然而，政府并不能保证每个项目都盈利，并且即使盈利，有些项目也需要十几甚至几十年的时间，贷款回收期很长。除此之外，政府企业很多市政建设、公用事业项目并非以盈利为目的，这一部分贷款往往会形成坏账，存在很大的风险。随着平台融资规模的不断扩大，银行坏账准备也随之增加，银行风险及贷款成

本不断提高。在运行机制不断完善的过程中，商业银行也清楚地认识

到这些风险，因此，逐渐将贷款发放重心向更有保障的企业和项目倾

斜，而政府对此无权干预。于是，银行贷款这一主要融资渠道所提供

的资金逐步减少，远远达不到政府所需。

(二) 政府融资信息披露机制不完善，政府的信用评估机制缺乏，融资平台存在较高的债务风险和系统风险

2008年以来，为了应对全球性的金融危机，中央及地方政府积极出台相关经济政策，平台融资规模急速膨胀，截至 20 1 0年底，全国地方政府性债务余额 107174.91亿元，其中大部分是政府负有偿还责任

的，地方政府及融资平台负担日益严重，风险日益增加。除此之外，有些地方政府融资平台还存在资本金不足，资产负债率偏离，治理结构不合理，管理和经营水平低下等问题，存在着较大的风险隐患。对此，政府不得不严加防范。从目前来看，我国地方政府财政与融资信息披露机制尚未建立，或某些方面已经建立，但整个体系不完善，使得外部利益关系部门或单位无法对地方政府的信用做出整体评估。同时，我国也未建立政府信用评估体系或机制，所以，在许多地方政府行为中，根本就缺乏信用意识，外界很难对地方政府融资规模、方式和渠道进行控制或判断，因此，难以对地方政府的融资风险做出准确的评估，也就无从谈起风险控制。

三、政府融资平台企业健康发展的完善策略

(一)政府应构建全方位、多层次、宽领域的融资体系

当前我国在基础设施上的投入，其主要来源是中央财政、地方财政、各类金融机构和流动的市场，然而无论是任何一方的机构，单独对基础设施进行资金投入都是不现实的，存在很大的困难，而银行对政府项目所提供的资金也存在大量的限制。银行的资金来源主要是社会各界的存款，并且以短期为主，而基础设施建设的投入很难在短期内回笼资金，从而导致了一般商业性资金不愿对其投入。而执行国家银行职能的人民银行则以全同性的项目为主，也难以对地方基础设施建设提供充足的资金。所以，要发展地方基础设施，解决地方基础设施资金不足的问题‘地方政府应充分调动流动的市场资金，引导资本市场上大量的闲置资金，建立地方融资平台的新体制。同时，通过对可产生稳定收益项目的收费权、价格管理权为基础进行证券化，对项目贷款资产进行证券化，从而改善平台公司依赖银行贷款的单一的融资模式，拓宽融资渠道，建立全方位、多层次、宽领域的融资体系。

(二)融资平台应健全债务偿还机制、担保机制和决策责任制

首先，应该采取有效措施，按职能方式建立专门的投、融资

管理部门或机构，进行投融资资金的预算安排、融资项目绩效分

析、担保措施的落实、还款方案的制定等工作，以保证债务能够

得到有效的偿还，避免因亏损而导致的信贷危机;其次，地方政

府要建立详细明确的权责保障机制，将决策和主体之间的责任权限

和利益进行明确的界定，并且不断完善相关法律、法规，确保法

人的责、权、利得到有效的实施和保障。

(三)加强投资运作提高投融资平台市场化程度，引入战略投资者

目前，我国多数投融资平台属于国有独资公司，无论是人事管理还是具体业务都受到地方政府的实际控制。资产管理在国资委，人事任免在地方政府党委，项目选择在发改委，资金管理在财政，投融资平台的话语权较弱，政企不分的现象在投融资平台依然存在。因此，提高投融资平台的市场化程度，利用市场机制提高投融资平台的管理效率，降低政府债务风险势在必行。具体措施包括：深化投融资平台的法人治理结构改革，按照《公司法》规定，完整地开展登记注册等手续，且经营期限要满足还款需要。企业在公司章程中必须建立问责机制，使利益相关人的权利、义务和责任得到明确。要建立相应的制度及规定，确保所有股东、企业外部利益相关者待遇平等。在治理结构改良的基础上，引入战略投资者，在充实投融资平台的资本实力时，引入新的管理理念和人才。

政府通过融资平台筹集的资金，可以通过制定一定的投资方案完

善资金管理，通过降低资金管理和流动成本，提高资金使用效率，使

资金在一定的风险基础之上获得更高的投资报酬，这不仅是地方政府

融资的需要和目的，同时也为地方政府融资平台企业提供了一定的资

金来源。随着原非流通股的解禁流通，地方政府融资平台必须做好一

定的规划通过转让减持以满足融资需求或者选择坚定持股获得控股权，

来加强投资运作，获得更高的收益。

(四)明确政府融资平台的角色和职能发挥

在政府财政投资中，首先要明确一点，地方政府的资金投入应主要用于非竞争性的行业，这类行业主要是公益类项目以及一些需要大量资金、一般企业难以支撑的项目，包括教育、高速公路、铁路与轻轨等基础设施建设，这类项目具有建设与使用周期长、微利经营、现金回流慢等特点，因此资金便成了第一大问题，而政府还肩负着调节市场的重任，要保证大量的资金用于财政政策的实施。对于这些长期收益稳定的投资项目，政府就会采用融资的方式交给市场投资者，因此，这些项目依旧具有竞争性。而政府在这里所起到的作用主要是执行监督职能，而具体的运营责任交由市场上的投资者。对于一个周期长的投资项目，政府采取适当的财政补助政策，使资本市场上的融资者能够短时间获利。采用这种方式可以有效吸收投资，缓解政府资金压力，有利于地方经济建设又好又快发展。

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[4]财政部:清理地方融资平台禁止政府违规担保2011年 08月15日中国新闻网