政府科技资金投入:从粗放到集约

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研究与试验发展活动是整个科技活动的核心部分，其展开的深度与广度直接关系一国科技水平的高低，而公共产品的研发离不开政府的科技投入。如何合理分配我国政府科技投入，让有限的资源实现“效用最大化”一直是理论界和实务界关注的焦点。

一、定位我国政府科技投入

科技活动分为研究与试验发展(R&D)、研究与试验发展成果应用(R&D成果应用)、科技教育与培训(STET)、科技服务(STS)等四大类。其中，研究与试验发展活动是整个科技活动的核心部分，其展开的深度与广度是决定一国科技水平高低的关键因素。2003年美国研究与发展经费支出规模是中国的15．3倍，研究与发展经费支出占GDP比重也是中国的2倍。我国处于实施科技跨越式发展战略的关键时期，科技投入的绝对数量和相对数量显然是偏低，与发达国家仍有不小差距。

目前，国家提出了“科教兴国”的战略方针，理论界和实务界都有一种要求政府追加对科技投入的呼声。促进科技发展财政政策的内在逻辑似乎是，既然国家提出了“科教兴国”，那么，贯彻实施这一战略方针就理所当然地应由国家拿钱。显然，这是建立在计划经济体制基础之上的思维方式与行事原则，在市场经济体制下是行不通的。在市场经济体制下，如何利用既定的资源，合理安排科技投入的结构，使投入达到“效用最大化”，最大限度地促进经济增长才是当前政府科技工作中最关键最紧迫的问题。

二、政府科技投入现状：粗放型发展遭遇瓶颈

(一)政府科技投入结构问题

研究与试验发展活动不仅是科技活动中最具新颖性和创造性的部分，也是对经济发展最具贡献的部分，更是全部科技活动的核心，其水平高低是一国科技水平高低的主要标志。世界各国政府非常重视政府科技投入中的R&D经费支出。从表下可以看到，1994、1995、2000及2003年我国政府科技投入中R&D经费支出虽然在绝对数量上一直保持上涨趋势，但从占政府科技投入总额的比例来看却一直在下降，2003年甚至低于50％，这跟我国目前科技发展的实际情况是背道而驰的。虽然近年来我国科技投入增长迅速，2003年R&D／GDP硬性指标1．31％也已处于发展中国家领先水平，然而据联合国教科文组织调查，我国目前科技贡献率仍远远低于世界发达国家。因此，R&D经费支出过低将非常不利于我国在科技跨越式发展国家战略里发挥领头羊的作用。

R&D主要有三种主要模式：即政府主导型、政府企业双主导型和企业主导型。而我国目前处于由政府主导型向政府企业双主导型过渡的时期，在这样一个关键时期里，政府的引导作用尤其重要，否则，企业在缺乏足够支持的情况下更不会加大科研投入，从而致使政府企业间形成一个死循环。

同时，政府科技投入效率低下也是当前政府科技投入面临的一个主要问题。从目前政府R&D投入的管理看，一方面加强了对项目的审批；另一方面要求企业对政府经费项目有相应的资金配套，以控制风险提高经费投入效率。但这仍是一个软约束机制，为了获得项目经费，各个行为主体难免会发生投机行为和违规行为。现行体制下制度安排的内置性矛盾，使问题的解决更为复杂。尤其是政府资金的投入，在主体缺位或虚位的情况下，效率保证只能更多地依赖组织约束和道德约束。因此，一方面资金的来源极其有限，资金投入总是处于“缺血”状态；而另一方面有限的资金投入，却不能保证产出效率和产出水平。这也是我国目前科技投入经费增长速度较快而整体科技水平进步较慢的原因所在，这种科技投入的粗放形式有待转变。

(二)政府科技投入部门问题

随着政府对研究与开发机构的投入不断加大，对其产出效率的讨论和质疑也越来越多。“贴在墙上的成果”“浪费的黑洞”“国有资产流失”等，对政府科技投入效率的批评不绝于耳。究其原因，从经费投入的部门机构上看主要有三点：

1．企业部门：资金未效用最大化。据调查，我国政府投入到企业中的科技经费大部分只是在拨款时进行审查，一旦进入企业，政府却没有一套完整和行之有效的跟踪监督体系进行考评，因此，政府科技拨款在引导企业自身的科技投入上效率一直较低。

2．高校研究部门：经费不足。虽然高校科技经费中的政府科技投入基本占90％以上，但高校引进科技经费途径不多，政府有必要继续加大投入力度或引导社会其他科技力量进行投入。目前，我国高校科研任务比较重，科技人力资源也比较丰富，但由于科技经费的匮乏，许多科研项目只能做点表面工作，草草了事。这样不仅使得科技经费的产出效率变低，也导致了大量科技人员的流失。据不完全统计，目前我国研究生“下海”“留洋”的比例越来越大。长此以往，高校这块科研“净土”势必受到沉重打击。

3．研发机构：经费占用过多，效率低下。我国科研机构臃肿、科技力量分散、机制纷乱。虽然近年来政府进行科技体制改革，整合了一部分国有独立科研院所，但在2002年，我国各种研发机构仍有4347个，科学家和工程师为270511人，也就是说，平均每个研发机构的科学家和工程师还不到63人。而美国一般的研发机构都集中了该学科最优秀的人才、最顶端的设备和最雄厚的资金，充分发挥了积聚效应。从上表可以看到，研发机构一直以来是每年得到政府科技投入最多的部门，且占政府科技投入的比例近年来也保持稳中有升。但研发机构每年的内部支出里R&D经费支出和固定资产构建费之和比例只是70％左右，剩下的每年一百多亿的缺口即为人员开支和机构日常支出，比每年政府向企业和高校总共投入的科技经费还要多。这种庞大的机构矛盾和科研经费的浪费已经导致众多科研项目难产，大量的科研成果中途“夭折”，即使勉强产出，也由于不成熟从而难以商品化、产业化，严重影响了我国的科技发展乃至经济发展。

三、政府科技投入：向集约型过渡的对策与建议

政府科技投入从粗放向集约过渡，改善投入结构与模式问题，必须分工清晰、责任明确。地方政府应重点考虑对研究与试验发展成果应用、科技教育与培训、科技服务等领域的投入；而中央政府则集中力量支持R&D活动的展开，坚决贯彻“好钢用在刀刃上”这一原则。另外，要加强监督、严格考评，防止地方政府坐着等上面经费，一旦中央政府拨了款后就逍遥自在、不闻不问，把科技投入效率作为政绩考评的一部分。

首先，基础研究投入比重加大。我国基础研究人员和经费在全部R&D人员和经费中所占比重分别为8．63％、5．70％，不仅远远低于发达国家水平，甚至低于世界主要国家平均水平，这与我国作为一个世界经济大国的地位极不相称。另外，从R&D投入在各执行部门内部的分配机构来看，无论是研究机构、企业还是高校，基础研究比例均偏低，企业的基础研究经费仅占0．6％，而本应作为基础研究主体的高校与研发机构的基础研究经费也仅占11．6％与21．3％。显然，这种格局是极不合理的，应当引起高度重视。

其次，高校基础研究潜力充分发挥。目前大多数发达国家均把基础研究的主要力量放在高校，高校基础研究经费占全部基础研究经费的绝大部分。但从我国的实际情况来看，尽管高校在基础研究人员方面拥有明显优势，但在经费投入上我国却把重点放在了政府部门所属的研究与开发机构，这必然会限制高校基础研究潜力的充分发挥，造成人力资源的浪费。此外，从高校自身R&D经费的分配结构来看，基础研究也没有得到足够重视，在三类研究中基础研究所获得的经费仅21．3％，这必将进一步限制高校基础研究能力的发挥。就高校自身特点来讲，它距离实际生产活动最远；同更注重科技与经济结合的实验发展的应用研究领域相比，企业和研发机构处于绝对劣势。这种“扬短避长”的做法必然导致科技投入的低效益和资源配置的严重扭曲。

最后，协调投入比例。适当控制研究与开发机构R&D经费，加大高校R&D经费投入。由于在基础研究领域高校具有明显优势，在实验发展领域企业占有绝对主导地位、而研发机构则仅在应用研究领域具有微弱相对优势，因此，大多数国家投入到研发机构的P&D经费占总投入的比重均较低，一般在1／10～1／4之间、有的国家甚至仅有1／20。而从前面的几个表中可以看出，我国对研发机构的投入要远远高出国际一般水平。同时，研发机构不仅控制了应用研究经费的53．27％，还控制了基础研究经费的54．66％与实验发展经费的37．73％。显然，这种分配格局必然会对高校和企业各自的优势领域充分展开研究活动造成不利影响，从而降低R&D活动的效率，既不利于科技自身发展后劲的增强，也不利于科技与经济相结合。

因此，我国政府科技投入由粗放向集约过渡，一个最大的突破口就是要有效“压缩”研究与开发机构，合理配比科技资金的政府投入，让我国政府在科技投入的战略上得心应手。

(作者单位：华中科技大学经济学院华信惠悦上海咨询公司)