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论自然资源投资的国际法律规制

近年来，随着全球经济论文联盟的快速发展，主要经济体国家自然资源的供求形势日益严峻，为了提高企业竞争力，保障资源的供给，越来越多的自然资源企业开始进行海外投资。在资源投资渐趋繁荣的背景下，如何在国际法框架下规范自然资源投资就成为各国密切关注的话题。

一、自然资源投资相关的主要理论

（一）国家经济原则

国家经济是指国家独立自主地处理自己的对内对外经济事务的最高权利。它包含以下两方面含义；(1)对内经济：自主的和自由的组织其经济活动且在经济领域内对经济活动排他地行使管辖的权利。即一国对其自然资源拥有永久；一国对其领域内的非自然资源和经济活动拥有；不受他国干涉其经济事务的权利。(2)对外经济：国家在与其他国家交往中，自主地行动不受任何国家的指使、干涉和控制。

1962年联合国大会第17届会议通过的《关于自然资源永久宣言》正式提出经济的概念。1974年联合国大会第29届会议通过了《各国经济权利和义务》，它明确和肯定了第三世界众多发展中国家数十年来关于建立世界经济新秩序的各项基本要求，其中就包括关于确认和维护各国经济的主张。《》第一条明确规定：每一个国家都享有独立自主和不容剥夺的权利，可以根据本国人民的意愿，不仅选择本国的政治、社会和文化制度，而且选择本国的经济制度，不受任何形式的外来干涉、压制和威胁。第二条进一步规定：每个国家对本国的全部财富、自然资源以及全部经济活动都享有并且可以自由行使完整的、永久的，其中包括占有、使用和处置的权利。同时列举了巧项原则作为指导各国间经济关系的基本准则，并规定了国家由经济所派生出的其他具体的经济权利，如在境内管理外国投资的权利、管理和监督跨国公司的权利以及实行国有化的权利等等。

（二）国际投资自由化

国际投资作为生产资本国际流动的重要形式，已成为经济全球化的主要动力。自上世纪八十年代后期，国际投资得以迅速发展，其速度已快于国际贸易。全球化经济的快速发展，对国际直接投资提出了种种自由化要求。根据联合国贸发会的解释，所谓投资自由化主要包括以下几个方面的内容：第一、减轻或者消除所谓的市场扭曲的影响。造成市场扭曲的原因可能是外资法中专门针对外国投资者的限制性措施，如，外资准入及经营方面的障碍，也可以是外资法中有关给予或不给予外国投资者某种优惠措施及补贴的规定。第二、提高给予外国投资者的待遇标准，如给予外国投资者以国民待遇、最惠国待遇以及公平公正待遇。第三、加强对市场的监督以保障市场机制的正常运转，如制定竞争规则、信息披露规则等。投资自由化旨在突破传统国家投资法的规定，消除对于投资的各种限制，并且在各投资者及其投资之间实行非歧视性待遇，使投资成为全球性的活动。

摘要:自然资源的概念是自然资源物权法律制度的核心,也是构建自然资源物权法律制度的基石,更是研究自然资源物权法律制度的起点。如何科学构建法学意义上的自然资源,界定其内涵和外延成为首要解决的问题。在考察资源的原始字义和自然资源词义的演变的基础上,认为,法学意义上的自然资源是指在一定的社会经济条件下,存在于自然界或处于自然状态,可由权利主体直接支配或享有特定法益的、具有相对稀缺性的天然形成或生成之物的总称。

关键词:法学意境;自然资源;法学概念

中图分类号:D90文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)27-0226-04

中国拥有丰富的自然资源,其种类齐全,数量也比较可观,但是人均相对拥有量大都低于世界平均水平,更因为有效利用率低和浪费严重,造成自然资源短缺,严重影响到中国的社会经济发展。目前已经在大力倡导节约自然资源,提高自然资源利用率的观念。自然资源的概念是自然资源物权法律制度的核心,也是构建自然资源物权法律制度的基石,更是研究自然资源物权法律制度的起点。如何科学界定自然资源的概念,改变传统法学意义上的自然资源的认识,不仅影响到立法执法的全过程,也影响人们利用资源观念的转变,科学构建自然资源的内涵和外延就成为首要解决的问题。

一、关于自然资源概念的讨论

“自然资源”一词由来已久,自然资源这个概念在多数学科中都有所涉及,可谓仁者见仁,智者见智。但归纳起来不外乎以下三类观点:

1.景观说。这种观点认为,自然资源即天然景观。如张书理、李桂林认为,“自然资源是指由自然界中地理环境和生物所构成吸引人们去参观的天然景观,包括地貌、水文、气候动植物等。”[1]按照景观说的观点,首先,自然资源是美学意义上的概念,只要能引起人们美感的环境和生物就是自然资源;其次,只有能吸引人们去参观的才能是自然资源,人迹不能去的则不是。

景观说这种观点认识到了自然资源的天然性,但存在以下缺陷:首先,景观说过分夸大了人的认识。景观说从人的主观感受出发,只有人愿意去参观的才能是自然资源,定义有失偏颇。其次,该说仅从审美意义上对自然资源定义,范围过于狭窄。再次,由于自然资源地理分布状态的多样性,有的自然资源深埋地下,有的暂时未能被人所探知,景观说无限扩大了人的活动范围,夸大了人的认知能力。

作者：张璐 单位：华东政法大学经济法学院

如何在法律上对自然资源进行恰当的评价和定位，在相关的法学理论研究中一直是令人困惑的问题，在实践中也引发了诸多争议和矛盾，近些年来一些在自然资源开发利用领域引起社会普遍关注的热点，诸如煤老板的暴富、矿业权流转的乱象、“海上皇宫”是是非非等，都直接或间接与该问题有关。归根到底，该问题争议的焦点在于自然资源究竟是行政管理的附属还是物质财富的载体，对此不同的学者见仁见智，至今并未形成共识。从大的发展趋势来看，我国相关立法似乎更倾向于后者，即将自然资源作为物权的客体，并肯定其应有的财产属性，以此为基础构建自然资源相关制度设计的法律逻辑。但事实上，就当前的现实情况来看，将自然资源作为物权客体无论在理论上还是在实践中都存在诸多难以回避的问题，如何对这些问题进行梳理和分析，并尝试提出解决问题的方案，正是本文写作的主要目的所在。

一、自然资源作为物权客体所面临的困境

从传统上看，在物权制度的产生和发展过程中，除了土地资源之外，物权与其他类型的自然资源几乎没有交集。所以，物权制度设计与自然资源在整体上兼容性是比较差的，将自然资源作为物权客体，其必然面临诸多困境。首先，特定化问题。物权的客体必须为特定物，这一点在传统的物权理论与实践中已经形成基本共识。但自然资源却在很大程度上难以满足特定化的核心要求。在传统的物权理论中，物权的客体主要是指有经济价值的社会劳动产物，特定化的要求也是建立在对社会劳动产物的质、量等因素物化衡量的基础之上，主要反映在体积、面积、长度、重量等方面。而自然资源则是在自然演化过程中形成的，在特定的经济和技术条件下能够为人类社会带来财富的物质和能量，其中并不蕴含必要社会劳动，而且各种不同类型的自然资源往往赋存相连成为一个整体，从这个角度来说，“自然资源系一抽象的集合概念，根本无法满足独立物和特定物的要求，因此，自然资源无法成为物权法上的物”。因为不能被特定化，就难以明确权利支配的范围与边界，因支配而形成收益也更加难以确定，并因此而引发后续一系列相关的问题。因此，自然资源作为物权客体所面临的困境是多方面的，但在特定化方面存在的障碍是其中首要的问题，其他问题大多都因此而生。其次，外部性问题。物权“支配—收益”的法律逻辑实际上隐含着一个基本的前提，即行为人享有的收益应与该行为人对物的支配行为完全对应，对于那些行为人实际享有的收益与因对物支配行为而导致的收益不一致的情形，则超出了物权制度的能力范围。换言之，物权制度是经济学中“行为合理预期理论”的法学翻译。但对自然资源的支配或者说开发利用而言，则是一个外化效应非常明显的过程，换而言之，自然资源的开发利用过程存在着比较典型的外部性问题。而且，“同一种自然资源往往具有多种用途，不同的用途所产生的正负外部性大小不同”［2］。但无论是正的外部性还是负的外部性所反映出来的问题都是同样的，即实际支配自然资源的权利人因支配行为享有的收益与支配行为实际产生的后果不一致，负的外部性意味着向社会转嫁了一部分因支配行为而产生的损失，正的外部性则意味着向社会转移了一部分收益。无论是外化的损失还是收益，都无法在物权制度的框架内确定与行为的对应关系，也就是说，如果将自然资源作为物权的客体，通过物权的制度安排解决对自然资源开发利用的行为规范问题，那么对于其中必然存在的外部性问题，物权的规则是难以奏效的。总之，物权制度作为一种行为的激励和约束机制，主要适用于对物支配行为与收益后果能够建立起准确对应关系的情形，而如果在物的支配过程中存在外部性问题，则将打破物权固有的以“支配—收益”为核心的法律逻辑，这也从另外一个角度说明了长期以来物权制度设计与自然资源难以兼容的主要原因。还有，国家自然资源所有者身份的虚化问题。基于对公有制经济基础的回应，在所有权的制度设计上，我国的自然资源是为公有所垄断的，即自然资源归国家和集体所有，其中绝大多数自然资源都是国家所有的。因此，在自然资源领域国家就同时具有了双重身份，即自然资源的管理者和所有者，从理论上来讲，国家这双重身份是可以厘清的，因为管理者和所有者的身份来源、实现方式、功能定位等都各不相同，但实际上，国家作为自然资源所有者的身份更多的只是一种象征，在实践中的虚化已是不争的事实。形成这种局面的原因非常复杂，既有法律传统的因素，也与我国长期以来“行政本位”的强势影响有关。从法律传统的角度来说，现代意义的自然资源法的前身是形成于19世纪初期的自然资源行业管理法［3］，行政管理的传统对自然资源立法的影响是根深蒂固的。与此同时，“行政本位”的思维模式对我国立法的影响也长期存在，对于立法者和政府而言，不管对于何种性质的问题，都更加倾向于优先选择行政的处理方式，这一点在自然资源的相关立法中表现得尤为突出。比如对于矿产资源，尽管法律中明确规定了国家作为矿产资源唯一所有者的身份，但对于矿产资源遭到破坏的情形，在相关立法中几乎没有国家作为所有者获得相应救济和保护的规定，取而代之的是大量的行政处罚，表现出明确的“管理者代替所有者”以及“以罚代赔”的立法倾向。除了矿产资源立法之外，其他类型的自然资源立法在对待该问题也是类似做法。所以，自然资源作为物权客体原本就面临诸多技术层面的问题，而即便在立法中对自然资源作为物权客体进行了明确规定，也因观念上的影响而难以实施，将自然资源纳入物权体系的进程真可谓举步维艰。

二、自然资源作为物权客体的必要性分析

尽管把自然资源作为物权客体面临诸多障碍，但在我国的市场化进程中，试图运用物权制度设计对自然资源进行配置的尝试却不仅没有停滞不前，反而呈不断深化扩大发展的趋势。从2001年《海域使用管理法》的实施，到2003年前后社会各界对水权交易的空前关注，以及2008年集体林权改革的又一次高潮，都充分体现了将自然资源纳入物权体系的期望和为之付出的努力。因此，就我国当前所面临的基本社会情势而言，将自然资源作为物权客体并以此为前提构建以物权制度为基础的自然资源配置机制，是当前及今后自然资源相关立法实践的必然选择，理论上对此也有充分的依据。首先，体现了自然资源价值的基本要求。承认自然资源的商品属性并以此为基础构建自然资源要素市场，是深入推进我国市场化改革不可或缺的基础性工作之一。这项工作的开展是以肯定自然资源的价值为前提的，可基于自然资源天然赋存的特征与劳动价值论的不兼容，使得在对自然资源价值来源的解释问题上一直充满争议。然而，我国市场化取向改革的启动为合理确定自然资源的价值来源提供了契机，因为市场经济从本质上来讲是一种以交易为基础的经济形态，而实际上，“自然资源具有价值是一个事实，其关键是能否将自然资源作为商品推向市场及法律是否做出了权利交易的制度安排”［4］。然而我国现行的自然资源单行立法却“无一例外的均是采用管理法思路对资源利用与保护角度加以规范，而这是与资源市场效益的根本要求相违背的”［5］。由此可见，在市场经济体制中，在法律上对自然资源作出权利交易的制度安排，是体现和反映自然资源价值的关键所在。在法律逻辑的框架内，可以交易的权利主要是指那些财产性的权利，尤其是以物权为重点。那么，换言之，若将自然资源作为商品推向市场从而体现其价值，就必须以对自然资源的物权制度设计为前提。从这个角度来说，在我国市场化取向改革的背景中，从物权客体的角度认识和评价自然资源不仅必要而且必须，因为只有自然资源作为物权客体，才具备进行市场交易的前提和可能，从而使其价值来源更具说服性和合理性。其次，是理顺国家与自然资源开发利用者之间利益关系的首要前提。我国自然资源所有权的结构相对单一，大多数自然资源都是由国有垄断的，对此我国《宪法》有明确规定。然而，“宪法上自然资源国家所有权中的国家是就意义而言的……意义的国家不具备民法的主体资格，无法从事民事法律行为”，因此，对自然资源的开发利用只能由国家之外的多元社会关系的主体完成，于是就产生了对自然资源的“非所有利用”问题。“非所有利用”涉及两方主体，一方是国家作为自然资源的所有者，另外一方则是自然资源的实际开发利用者，解决问题的关键在于在自然资源的所有者和实际利用者之间搭建权利通道，合理分配从所有向开发利用转换过程中产生的收益，以理顺国家与自然资源开发利用者之间的利益关系。针对该问题的权利构建必须首先着眼于国家作为自然资源所有者的身份定位，在我国的法制传统和社会观念中，国家相对于其他社会关系主体总是处于相对优越的地位，其所有者的身份往往被忽略甚至遗忘。而对于自然资源的实际开发利用而言，必须纠正上述认识的误区，因为该过程的本质在于国家作为自然资源所有者将一部分权能让与给实际地开发利用者，开发利用者在支付相应对价之后取得对自然资源实际支配以及收益的部分权能。这是一个典型的民事法律关系，具体而言是一个物权的取得、变更和流转的过程，自然资源从国家所有到被实际的支配利用，从法律的角度来说是一个从所有权到用益性权利转换的过程，无论是自然资源的所有权还是对自然资源开发利用而产生的用益性权利，都属于物权的范畴，尤其对于后者，《物权法》中已有明确的规定。最后，是优化自然资源管理的重要途径。在自然资源的开发利用过程中，实际上存在两类截然不同的问题，一是自然资源开发利用所产生的利益分配问题，另外一个就是国家对自然资源开发利用的宏观调控及外部性矫正问题。这两类问题性质迥异，前者属于财产关系的范畴，后者属于行政管理的范畴，前者主要以平等自愿、等价有偿的基本原则为基础，后者则主要以命令和服从为主要特征。但在我国的相关实践中，基于历史和现实的一些因素，对上述两个问题是捆绑处理的，大多自然资源的行政管理部门同时也是代表国家行使自然资源所有权并获得相应收益的主体，在我国传统的“行政本位”的强势影响下，这些自然资源管理部门更加习惯于运用行政管理的方式和手段处理国家与自然资源开发利用者之间的利益分配问题，行政管理强调命令与服从，而利益分配则必须以等价有偿为前提，以行政管理途径解决利益分配的问题其结果可想而知，这是导致我国自然资源管理部门及其中一些关键岗位成为“高危行业”的主要原因所在。要从根本上解决这一问题，必须厘清自然资源开发利用过程中行政管理与利益分配两种性质完全不同的法律关系，在实践中把利益分配关系从行政管理中松绑，回归其民事财产关系的本来面目，要做到这一点，就必须明确自然资源作为物权客体的法律定位，并以物权制度设计作为自然资源开发利用利益分配的基本制度依据，从根本上将其与以开发利用行为为对象的自然资源行政管理区分开来，使自然资源行政管理与利益分配成为彼此相对独立的过程，这也是优化自然资源行政管理的重要途径。

三、增强自然资源作为物权客体适应性的可能路径设计

尽管面临诸多困境，但在我国当前市场化取向改革进程中，明确自然资源作为物权客体的法律定位并以此为基础构建自然资源物权制度，其必要性是显而易见的。在相关的理论研究中，应将如何克服自然资源作为物权客体所面临的困境为己任，加强对提高自然资源作为物权客体适应性的理论探讨。

作者：张芳 王积田 单位：东北农业大学

在人类社会进行经济活动过程中，在对农业自然资源利用时，也会引起农业自然资源的非实物型消耗，在估算自然资源的非实物型消耗时，可以采用多种方法，各种方法都从不同角度评算出了农业自然资源为人类经济活动所付出的无形的代价。依据对非实物消耗成本的不同描述，分为收入下降型方法与质量维持费用法。现分别进行两种方法的说明。

1.收益下降型估价方法

这类方法是从经济活动引起的农业资源环境质量下降，给人类经济福利带来的损失和代价的角度出发，估计经济活动带来的农业自然资源的非实物型消耗成本。(1)市场价格法。市场价格法将农业自然环境作为生产要素看待，不仅关注资源的消长，环境变化也应同样考虑。人类经济活动向农业自然环境排放废物，引起农业自然资源质量下降，使农业自然资源要素的服务功能下降，即农业自然资源的产品质量下滑(如农产品品质某项污染超标)，引起价格波动。其直接表现是，同样的其他初始投入(资金和劳动力等)条件下，我们可以市场价值变动考虑农业自然资源资产质量恶化的成本。由于质量下降引起的成本和利润的变化是以市场价格来计量的，可用下式表示:（式略）式中:E为农业自然资源的恶化成本;ΔP为农业自然资源质量下降引起的产品品质下降所导致的价格变化量;Q为产品产量。在该估算模型中，由于农业自然资源的质量下降所引致的产出品品质下降，最终使市场价格发生变动，依照该产品的供给与需求曲线，供需关系在新的条件下平衡。ΔP=P2－P1(P1，P2分别代表当产出品质量发生变动时，带来相应的市场价格的变化量);该公式具有简便的优点，所需要的市场价格变动资料也容易获得。但难点也很明显，首先要明确价格变动与产品质量下降之间的相关性。因为引起市场价格变动的因素很多，在印证两者之间的关系时，收集数据相对困难;另外，还要有个时间上的考虑，即ΔP往往反映的是上个经营周期资源质量下降所引发的价格在本期的表现。因此，用这种质量下降引起的价值成本，来反映本期的经济活动的资源非实物型消耗成本不是很合适。(2)数学函数法。利用数学函数方法，可以帮助人们确定农业自然资源质量下降的成本。这里以空气污染对农产品的影响分析数学函数法的应用。现实世界中，任何事物的运动都与其周围的事物发生着相互联系和相互作用，反映客观事物运动的各种变量之间，存在着一定的关系。例如，单位面积农产品质量(品质)的高低与降雨量、播种量、施肥量(均为单位面积)、除草次数、空气污染程度(各种污染物，如碳氢化合物、氧化硫、氧化氮等的浓度)等因素有关。其关系可表达为:（式略）数学模型方法除利用农产品品质的变化估算资源恶化成本以外，还可以用在其他方面。例如，通过建立土地、房屋或其他固定资产的价值与若干解释变量(包括环境污染因素)之间的关系，就可以用类似上面的方法，估算出农业自然资源的恶化成本。数学函数法在应用中的最大限制之一是，对模型参数的确定，需要收集多种变量的大量统计资料，如此例中的各种污染物的浓度等。此项工作目前比较欠缺，但是随着统计资料的日益完善，数学函数法将会得到更广泛的应用。(3)人类健康损害法。经济活动的外部不经济性不仅表现为农业自然资源环境质量的下降，而且还会对人类健康造成损害，引起发病率上升，寿命减短，使劳动力水平下降或提前丧失。该方法与前面提及的市场价格法比较相似，它用农业资源环境污染引起的人类劳动力损失的价值为农业自然资源质量下降成本的估计值，也有人称之为人力资本法。农业资源环境因为遭受污染而给人类健康造成的损失，如果具体细化到经济方面可有两个表现。其一，由于补偿所损失的健康，需要投入的医疗费用;其二，由于劳动力不同程度的丧失而使国内生产总值减少。这两个方面的损失从外部特征上都给个人或国家在收入上有所减少，以不同的方式影响着国民收入或国内生产总值。现就从国民经济核算角度来分析有关人类健康损害的估算方法的理论与方法上的利弊，根据相关研究有如下估算方式:（式略）式中:L:环境污染对人体健康损害的经济损失;L1:因污染而患病人员的治疗费用;L2:由于污染引起国内生产总值下降造成的经济损失;L21:因污染而引起患病的劳动力治疗期间的收入损失;L22:因污染而引起患病，出院后致残和提前退休而损失的收入;L23:因污染而过早死亡的收入减少额。对年龄为x的劳动力因过早死亡的收入损失可由下式估出:（式略）从上面的估算公式可以看出，污染对人类健康造成的损害包含上述两类，其总额就是这两类损失之和。从居民个人角度出发，两类损失都会带来收入和福利的减少:一方面要支付额外的医疗费用，另一方面劳动力生产率的下降，减少了个人收入。虽然这两类损失对GDP带来的影响是截然不同的。但农业资源污染给人类健康带来的这两类损失，均属于资源非实物型的成本。在对全国经济总量指标GDP进行调整时，应把该损失总额减去。从国民经济核算的角度出发考虑，这两种损失都有各自不同的特点。首先，第一种损失是额外的医疗费用，这类费用是为了恢复人类健康的额外支出，它与人们为恢复资源环境质量的工程支出的性质是类似的。由环境污染引起的这种支出使GDP增加，此时的GDP与没有发生污染而对应着较少的医疗费支出和较少的GDP时相比，并没有体现出人类经济福利的任何增加(甚至可以说是经济福利下降)。也就是说，由于资源环境污染引起健康损害，健康损害引起医疗支出增加，医疗支出增加又引起GDP的增加。对个人来说的第一种损失，在宏观上导致“反映”宏观经济福利总量的指标GDP的增加。这种虚假的、对人类没有任何益处的GDP增加部分，应该从GDP中减去。第二种损失是劳动力丧失(或部分丧失)带来的收益损失。这种损失是否需要从GDP中减去呢?我认为，答案应该是否定的。可以这样认为，假如没有农业资源环境污染，这部分劳动力就不会丧失，这部分劳动力就会给社会创造出更多的增加值。由此可见，第二种损失对GDP的影响与第一种损失正好相反，它会使GDP减少。也就是说，我们实际观察到的GDP已经是减少了的。假如说要用第二类损失对GDP进行修正的话，应该是将这部分损失加入GDP，而不是将其减去，以考察和分析避免与消除农业资源环境污染时，GDP应该达到的水平。

2.质量维持费用型估算方法

质量维持费用法是指农业自然资源在被经济利用后，把为了维持其质量水平不下降而需要投入的费用，作为经济活动对非实物型自然资源的维持成本，也可称之为资源恶化成本。质量维持成本的基本内涵是:当农业自然资源经过经济活动利用之后，维持其质量水平不下降，亦或不影响到对其的未来作用的成本。这与前边谈及的补偿成本与耗竭成本实质都是一致的。由此可见，质量维持费用法对农业资源环境资产维持成本的估算，与通过计算固定资本消耗(折旧额)而对传统国民账户中产生的资本消耗量进行估价是有一定相同之处的。固定资本消耗是通过重置投资，以保持生产的资本完整的必要成本来估算的。由于不知道实际的投资支出是否与维持费用相同，因而按这种方法计算出来的资本消耗是假定的。生产的资产的折旧和环境资产采用维持费用均为估算方法，从这一点讲，二者具有相似之处。另外，农业自然资源质量维持费用的估算过程也有别于生产资产。原因就在于，生产性资产所计提的折旧是因为其功能或质量肯定或多或少地会降低，而农业自然资源环境就不同，如果它们再生速率大于人类对之使用速率的话，就不会存在质量维持费用。例如，当农业自然资源环境能够安全地吸收、同化和分解经济活动所产生的废物，不造成损失的话，那么对农业自然资源使用的维持费用可不计。农业自然资源质量维持费用的具体估算办法，因选择不同形式的维持农业自然资源质量的活动而有所区别。具体可选择如下方法:(1)恢复成本法。恢复成本指农业自然资源质量下降后，为恢复资源质量所需的成本。恢复成本法是将经济活动引起的资源环境质量恢复(再生产)成本，作为农业自然资源恶化的成本估价。(2)防护(避免)成本法。该方法是用防护或避免资源资产质量下降所需要消耗的活劳动和物化劳动价值作为经济活动的资源成本估价。(3)替代工程法。它属于恢复成本法的一种特殊形式。如在经济活动中使某一资源资产的功能永久性失去，则用建造一个与原来资源资产功能相似的替代工程的费用，作为该经济活动对原来资源资产的消耗成本。以上三种方法都是针对人类经济活动对资源资产消耗的成本估价而提出的。我认为，前两种方法，即防护成本法和恢复成本法，可以用于估算由于自然因素造成农业自然资源质量下降的成本。例如，当雨季来临时，加固河堤、预防洪灾的成本支出属于防护成本。而发生大坝决堤、出现洪灾之后，对大坝进行的修复费用则属于恢复成本。但是，如果这些成本并不是由人类经济活动的外部性而引致的，那么它们不能作为生产成本(经济活动的资源成本)而进入生产账户。

摘 要：论及自然资源物权，从法律关系的角度入手进行研究可以更加清晰的认识自然资源物权的特点。自然资源所有权的主体只能是国家和集体，国家行使自然资源所有权的主要方式是出让自然资源利用权，集体行使自然资源所有权的主要方式是发包自然资源利用权，集体行使自然资源所有权应以集体成员利益为本。应赋予自然资源用益物权更加独立的地位，需要处理好自然资源用益物权人与所有权人之间的权利义务关系。自然资源担保物权的客体是可以转让的自然资源用益物权，自然资源担保物权的主要形式是权利抵押。

关键词： 法律关系；物权；自然资源

中图分类号：DF 521文献标识码：A

法律关系是法律规范（包括法律原则）在指引人们的行为、调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利和义务联系，是社会内容和法的形式的统一［1］。对法律现象中存在的法律关系进行梳理，是法学研究的主要方式之一。通过分析法律关系，探寻不同法律主体之间权利义务的内在联系，使权利与义务的设置更加合理。论及自然资源物权，从法律关系的角度研究自然资源物权的主体、客体以及权利义务的特殊性，能够更加清晰的认识自然资源物权的特点，有利于自然资源物权相关权利义务的科学设置。自然资源物权是一个集合的概念，按自然资源物权的不同类型可以划分为自然资源所有权、自然资源用益物权和自然资源担保物权。自然资源各类型物权不是孤立的，而是彼此相联系，所涉及的法律关系也是相互联系的。

一、自然资源所有权法律关系

（一）自然资源所有权主体

民法中物的所有权主体是私权主体，一般是自然人、法人和非法人团体。自然资源所有权主体具有明显的特殊性。我国现行立法明确了自然资源所有权的公有属性，自然资源所有权的主体只能是国家和集体。国家依拥有对领域内自然资源的所有权，国有自然资源属于全民所有，自然资源国有无须登记。我国《民法通则》第2条规定的“民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系”，没有规定国家和集体作为民事主体。关于国家能否成为民事主体进而成为物权主体，理论上存在争议，一般认为国家同时具有公权和私权的双重主体身份，《物权法》使用“权利人”的称谓区别于《民法通则》，使物权主体更加广泛。国家对自然资源拥有所有权，不可否认国家的物权主体身份。国家所有权虽然是物权，但表现出明显的公权属性。国家的公权主体身份与物权主体身份不是截然分开的，在同一个物权法律现象中，国家可能既体现出公权主体身份，也体现出物权主体身份，表现在一些有国家参与的物权法律现象中，既有行政法进行调整，又有物权法进行调整。

我国法律还规定，集体对一定数量的自然资源拥有所有权，主要是土地、森林、山岭、草原、荒地和滩涂等。我国《宪法》明确规定了自然资源集体所有权。随着民法主体理论的发展，关于集体的自然资源物权主体地位，理论上存有较大争议，归纳起来，主要有两个方面的观点。有的学者主张取消自然资源集体所有权，只有国家是自然资源所有权主体，集体成员的自然资源利用权由国家配置［2］。取消自然资源集体所有权，国家对领域内的全部自然资源拥有所有权，符合国家的理论；有的学者主张集体自然资源所有权保持现状，作为非法人组织的集体可以成为所有权主体［3］。比较两种观点，集体自然资源所有权在一定时期保持现状更为合理。自然资源集体所有权是历史的产物，在相当长一段时期存在，在农村的农业生产中发挥了重要的作用。就目前而言，集体所有的自然资源仍然是农民主要的生产资料，是农民生活的基本保障。如果自然资源集体所有改为国家所有，那么农业生产所需的土地等自然资源利用权将由政府代表国家来配置，农村自然资源利用权不受集体组织的约束。可见，自然资源集体所有改为国家所有与农村自然资源利用权的流转是相适应的，而农村自然资源利用权自由流转的社会条件还不成熟，集体作为自然资源所有权主体需要在相当一段时期保持现状。

基本原则在法的结构体系中处于核心地位，起着最根本的指导作用。当前，以法群形态为特征的国内自然资源法律体系存在不少弊端，进一步完善自然资源立法显得十分必要。在分析确立我国自然资源法基本原则紧迫性和研究现状的基础上重新构建自然资源法基本原则体系。

自然资源法基本原则可持续发展

一、确立我国自然资源法基本原则的紧迫性和意义

我国自上世纪80年代以来颁布了10多部自然资源方面的单行法律，但这些法律比较单一和分散，难以遏制我国自然资源全面枯竭的严峻形势。因此，重构自然资源法基本原则，对我国自然资源法治建设具有重要的理论和现实意义。

（一）确立自然资源法基本原则的理论意义

首先，我国的自然资源立法虽然已建立起一系列的法律法规体系，但是，现行自然资源法律大都是计划经济体制下的产物，实行的是针对不同资源对象而分别单项立法的模式，而没有综合性自然资源法。正是由于单项法之间没有共通的原则和制度，所以不能协调一致，互相配合。其次，伴随着全球生态危机的日益加剧，全球也迎来了“可持续发展与第三次法律革命”。可以说，在可持续发展时期，环境法发展的一个重要特点是其在理论和实践上都受到可持续发展观的强烈影响。所以，确定自然资源法的基本原则必然能很好地吸收和体现以可持续发展为立法指导思想的法律价值取向，进而贯彻到单行法的各个方面。

（二）确立自然资源法基本原则的实践意义

首先，由于我国行政机关中各部门的职权都是由各自先制定方案，后经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复或空白，这在现行的自然资源法实施上体现得尤为明显，不同的自然资源单行法对应着不同的执法部门。其次，由于自然资源法以及其他有关环境保护的的法律法规所调整对象的复杂性以及在立法技术上缺少与之相对应的多样性，往往导致其在规则设计上达不到理想的周延性。所以，司法机关在适用法律上，往往过于拘泥于法律条文的规定难以做出公正合理的裁决。

[摘要]：我国已经逐步建立起了一个基本的自然资源法律体系，这不仅使我国的自然资源保护“有法可依”，同时保护和改善环境质量、生态平衡和生态安全，而且促进了经济、社会和资源环境的协调发展。但在取得这一系列成就和贡献的同时，也存在着一些问题。基于此，在原有立法的基础上逐步建立起与社会发展建设、经济体制和可持续发展相结合的、完善的自然资源法律体系已经成为当务之急。而在一项法律中，法律的基本原则起着指导、协调和统帅的作用，所以对自然资源法基本原则的确立成为了自然资源法立法工作的基本和中心。

[关键词]：自然资源法 基本原则 可持续发展

一、自然资源法基本原则的研究现状

目前情况下，世界各国对于自然资源的保护几乎都没有出台基本法性质的法律，法学界对这个问题长时间是处于一种杂乱和落后的状况，其中对自然资源法基本原则问题的研究更是少之又少。我国法学界对于这个问题的研究主要有以下观点。

（一）张孝烈、钟澜教授提出的自然资源法基本原则

坚持重要自然资源属于国家所有原则；坚持统一规划、综合利用原则、坚持开发利用与保护自然资源相结合、维护生态平衡原则；坚持自然资源有偿利用原则。

（二）吴兴南、孙月红教授提出的基本原则

遵循自然资源生态规律原则；保护优先和合理利用并举原则；生态、经济及社会效益相统一原则；坚持可持续发展原则。

一、业务方面

（一）认真做好工作。建立完善《市自然资源局矛盾纠纷多元化解机制》、《市自然资源局突发重大事件应急预案》等机制预案，坚持源头治理、预防为主，综合治理，依法治理、完善制度，最大限度消除不和谐因素。通过接访、交办、转办及矛盾纠纷排查等形式，共答复处理自然资源事项22件，其中涉及土地违法方面7件、矿产资源开发方面2件、地灾防治方面1件、产权办理方面9件、规划方面3件。

（二）认真做好普法宣传活动。今年作为“七五”普法收官之年，先后组织开展“5.12全国防灾减灾日”、“国家安全宣传教育月”、“6.25全国土地日”等系列活动，围绕自然资源管理、地质灾害防治与矿产安全生产、自然资源法律法规等知识，进行广泛宣传，切实提高公众关注自然资源、严格保护耕地、节约集约用地的意识，树立地灾风险防范和安全生产的观念。先后发放宣传资料1000余份，接受群众咨询共计600余人次。

（三）认真做好依法治市工作。一是结合市市域治理等内容，组织传达学习依法治州（市）工作会议精神。二是继续推动“两法”衔接（行政执法与刑事司法衔接）工作。三是重新梳理土地相关法律法规，如《土地管理法》重新进行了修订并于2020年1月1日执行，针对我局巡查发现，原属我局调查处理的一些违法用地行为，如“本村村民未经批准擅自占地修建住宅”的违法行为，及时移送给相关部门依法进行调查处理。四是组织参加国家省自然资源部门不定期开展自然资源大讲堂、大学习、大培训，掌握新要求。五是在行政执法过程中，做好法制审查，开展重大行政处罚、行政强制报送备案，报送1起重大行政处罚案件。

（四）认真做好行权事项清理。一是从行政许可入手，狠抓制度建设，进一步转变管理方式，改进工作作风，提高行政效能，强化自然资源管理人员依法行政意识，为全市自然资源依法管理奠定基础。二是开展行政权力事项清理。对我局行政许可、行政处罚、行政检查、行政确认、其他行政权力、依申请服务等行政权力事项进行再清理，共清理行权事项226项，确保行使行政权力事项有法可依，做到依法行政。

二、脱贫攻坚工作方面

（一）“三个一”方面：我局干部职工除继续做好贫困户的帮扶外，还进一步强化非贫困户的结对帮扶。以小分队的形式，深入新都桥镇新二村、上二村以及联系寺庙，开展维稳、脱贫攻坚、疫情防控、森林草原防火、地灾防治等工作，广泛收集群众诉求，及时化解矛盾纠纷，宣讲四中全会、省委十一届六次、州委十一届八次全会精神等。

（二）“五个一”方面：加强对派驻“第一书记”的管理，组织第一书记每两个月向局主要领导或分管领导汇报工作，并向市“五个一”帮扶办相关资料。

作者：钟刚 作者：华东政法大学科学研究院

损害的修复是个灵活的概念。换句话说，资源损害之后最合适的修复方式只能在特定情况下进行确认，需要考虑最完全地满足受害者的利益，同时最大程度的消除资源损害行为所导致的损害后果。但是我们必须知道，人类生命健康的损伤、风景的破坏、稀有物种的灭绝、不可再生资源的挥霍，这些资源的恢复原状通常是不可能的、不可行的，在经济上也是不合理的。事先预防和控制成为最现实的选择，而损害赔偿的局限性也必然强烈要求加入预先救济机制并扩充行政性修复机制，从而保证自然资源环境的功能实现。在自然资源损害的救济手段中，损害赔偿是民事责任体系下之首选，也是阻止损害的最后手段，除此之外，事先预防和抑制性质的保证金、赔偿基金以及分担风险的责任保险都是可行的选择，而对于恢复原状的目标而言，补偿基金这种形式也可使用。本文将从自然资源修复的目标出发，分个体、市场和政府三个层次对这个完整的法律修复路径进行分析，希冀为环境资源保护中广泛的利益平衡提供更加灵活的应对方案。

一、个体责任的承担———损害赔偿与恢复原状

自然资源首先是作为一个经济学概念出现，在进入法律的规制范围后，其内涵不断得到界定和扩充，而环境作为自然资源的提供者，同时也包含有废品的吸收者、效益的直接来源功能，这三个功能共同构成了循环经济体系中环境的生命支持功能。作为环境损害的内容之一，自然资源的损害问题也不断在各国受到关注，欧盟2004年3月10日正式通过的《预防和补救环境损害的环境责任指令》将此“损害”明确进行界定，表述为“可测量的自然资源的不利变化或者可能直接、间接出现的可测量的自然资源服务功能的损伤”。［1］这表明环境资源的损害事实，正不断刺激和推动着法律对资源损害修复及其市场化的反应和关注。

（一）损害赔偿1982年《世界自然》原则篇中明确指出，所有人根据其国内立法“在其环境受到损害或恶化时应能获得救济”。《二十一世纪议程》要求政府和立法机关建立司法或行政程序对那些可能不合法或根据法律侵害权利、影响环境的行为予以合法的赔偿和补偿，并为个人、团体和组织诉诸司法提供获得承认的合法权益。2010年2月《关于有害环境活动所造成损害之责任、应对行动和赔偿的国内法的编制准则》，是联合国环境规划署根据1992年《里约宣言》的要求和2001年《关于制订和定期审查环境法的蒙得维的亚方案》而制定的关于环境损害的责任和赔偿问题的准则，旨在帮助发展中国家和经济转型国家制定关于环境损害的责任和赔偿相关国内法律和程序。我国环境资源损害的个人责任承担规则，主要是基于民事侵权中的环境污染致损规则建立，其中最核心的法律即《侵权责任法》，该法的实施推动了我国在环境领域的侵权救济规则，其65条规定：因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。而侵权损害赔偿作为最普遍、适用最广的救济方式也被立法所肯定。实践中，环境资源的损害主要是源于经济建设和资源开发，也可被称为“环境侵权”，这在各国有着不同表述，如日本就称之为“公害”［2］，同传统的民事侵权相比，它有着许多不同之处，最突出的就是其对人类社会的损害已远超一般民事侵权法的规制范围，必须通过预防原则来进行制度上的妥善修正。环境资源损害多属生产经营活动的产物，除少数事故性污染，均具有一定的社会必要性和合理性，而且也具有连续性和反复性特点。资源损害行为和损害结果之间的因果关系往往难以认定，因为行为和结果之间有着广阔的时间和空间距离，而行为却具有累积效应、潜在效应和滞后效应，其后果并不能明确的认定，这对于传统的一般民事侵权理论而言是难以解决的。因此“以无过失责任制取代过失责任制，实行因果关系推定、举证责任转移或倒置，实行预防性及社会化救济制度等，为其关键问题及总的发展趋势。”［3］我国《侵权责任法》的实施就正在推动着环境损害民事责任规则的发展与进步。如将讨论范围缩限至自然资源的损害，我们必须面对的难题将集中在诉讼规则上。［4］公共自然资源的损害往往导致的是集体利益的损害，不涉及具体个人利益的损失，因而在诉讼主体规则方面需慎重考量。在我国，根据宪法和自然资源法的有关规定，自然资源权属是国家所有和集体所有的二元所有制结构，但实践中资源的国家和集体所有权却被不同程度的架空或滥用，在资源的开发利用过程中，资源的需求和供给没有强有力的利益约束和平衡机制，自然资源的损害程度触目惊心，资源被掠夺性的开发和利用，浪费和破坏严重。目前，我国仅《海洋环境保护法》赋予了行使海洋监督管理权的部门对海洋污染损害的索赔权。这也正是资源损害严重的原因之一，我们需要将政府部门实施自然资源损害索赔的领域从海洋环境领域扩大到其他环境资源领域。在环境资源损害赔偿的层次上，由于私法救济扮演了主要角色，政府部门除了成为索赔主体，其他能做的就是有益于损害赔偿实现的基础性支持工作，为环境资源的保护提供一个基础平台。具体包括鼓励环境保护书籍的出版发行，推广环境保护知识，提高公民的环境意识，支持环境保护相关的教育和培训工作；推动相关的环境科学研究和技术开发，特别是有利于防止、降低和减少环境影响的技术开发和应用；改进环境数据，将环境影响评价制度纳入公共事务执行，包括建立环境统计网络，从事环境数据的收集和分析工作，制定环境评估规则与方法，促进公共环境信息的透明度，使得资源损害赔偿变得更加确定和可行。

（二）恢复原状及保证金条款作为环境资源法的基本原则，“污染者付费，利用者补偿，开发者保护，破坏者恢复”是传统理论中环境资源保护最为核心的表述，它表明已经或者可能造成环境污染或资源损害的人应当承担赔偿、补偿、保护和恢复的全部费用，原则上至少应该包括三种费用：应急及清污费用、私人财产损害赔偿费用、公共自然资源损害赔偿费用。换句话说，这表明当时已经存在环境资源损害，而且可能继续发生损害。以民事法律中的环境污染责任为例，污染者就应该赔偿与污染有关的损害，不论这种损害是产生于个人、企业及其产品还是产生于被污染的环境本身。但实践中，环境资源损害是难以测量的。工业产品的生态影响是累积性逐步发生的，众多因素介入并最终导致环境资源损害，准确认定环境责任的范围十分困难，企业主会认为错误操作的工人和不当使用的消费者也应承担一定的责任。而对于特定行为是否造成损害的认定也同样十分困难，我们无法准确认识现有活动对未来环境的影响，如核废料处理、地下水使用、乡镇城市化、高铁磁悬浮建设等，而且，我们也不能准确认识现有资源能否满足后代的需要。所以，考虑到时间的滞后性、起因的复杂性、损害范围的不确定性，我们对环境资源损害应该赔偿到什么程度，根本无法进行准确的把握，难以实现所谓最终的公平。由此，在实践层面而言，除了依据现有法律的判断来直接赔偿损失，我们还可以采纳以恢复原状为目标的保证金制度，有力填补环境资源损害救济制度中的操作缝隙，将责任的承担能力预先予以保证。作为民事损害的救济方式，恢复原状具有明确的法律依据和渊源。2000年欧盟的关于环境民事责任白皮书就指出，当环境被严重污染或遭受重大损害时，必须确保被损害的环境资源得到恢复。拟议中的损害不仅包括了对人、财产和场所污染的损害，而且也包括对自然的损害，特别是对那些位于共同体内、从生物多样性保护观点看是非常重要的自然资源。但问题在于：什么是已经损失的而我们又应该用什么措施来恢复它？这是一个法律适用的事实问题。实际上，环境资源损害后的恢复原状普遍是不可能的、不可行的，我们只能确定在多大程度上恢复受损环境资源是具有可操作性的。由此，法律层面的恢复原状，仅适用于特定义务或法律规则未被遵守时应该是比较合适的，最典型的就是适用生态资源恢复保证金条款来进行把握。保证金主要用来确定当事人的法律义务，从而防止当事人无法或者拒绝履行先前的承诺而导致对环境资源产生重大影响所造成的损失。国外代表性立法是美国的《露天开采治理与复垦法案》（SMCRA），①该法要求所有的矿山开采者交纳保证金，用以保证原本是矿场的地点治理和重新开垦的费用。除非该地点恢复到开垦前的状态，否则这笔保证金将不退还。即如果矿场没有按照要求复植原生植被，那么这笔保证金就由规制机构没收，用于资助第三方进行复垦，保证金的具体形式可以有履约担保、不可撤销信用证、信托基金或现金等多种形式。英国、德国、加拿大、澳大利亚、马来群岛等国家和地区都建立了类似的矿区保证金制度，要求采矿企业在取得生产许可证之前就做出生态重建的金融安排。国内代表性范例是自治区2003年出台的《黄金矿山地质环境恢复保证金制度》，规定凡在自治区行政区域内开采黄金者必须承担因采矿而破坏的矿山地质环境的恢复与治理责任，预缴矿山环境恢复保证金。矿山环境恢复保证金用作采矿权人对矿山环境恢复承诺的抵押。该制度按照植被和土壤类型，将矿山环境恢复保证金标准划分为五个等级。一级植被的保证金达每平方公里1000万元，以下等级依次递减200万元，最低者为每平方公里200万元。采矿权申请人必须向指定的银行账户存入足够数额的矿山环境恢复保证金后，方能领取采矿许可证，并要与主管部门签订矿山环境恢复治理责任书。最值得注意的是，主管部门还被赋予了恢复资金不足部分的追缴权，极大防止了采矿权人的掠夺性开采行为。②随即，云南省在2006年出台《云南省矿产地质环境恢复治理保证金管理暂行办法》，河北省也了《河北省矿山生态环境恢复治理保证金管理暂行办法》，黑龙江省则在2007年出台了《黑龙江省矿山地质环境恢复保证金管理暂行办法》，至2009年初，我国已经有30个省份建立了矿山环境保证金制度。相比而言，尽管我国的《矿产资源法》对矿产资源开采的恢复机制也有明文规定，③但其规定仍过于简单，既未规定保证金制度，操作性也不强。

二、个体责任承担的补充性措施———赔偿基金与责任保险

（一）预防性原则及赔偿基金基于损害赔偿的局限性以及基本的预防性原则，赔偿基金机制应成为弥补环境资源损害赔偿不足的有力举措。所谓预防性原则，是指应当优先考虑和采取不产生环境破坏的措施。其根据在于有些环境破坏和资源损害是不可能修复的，况且，预防环境资源损害的费用一般要小于修复费用。我们应从末端控制转变到对资源利用的全过程管理，使得预防性原则成为污染者付费原则的必要补充。在国外，环境资源损害的赔偿基金制度已有不短的发展历程。以欧盟为例，1984年通过有关监督和控制有害废物越界运输的第84／631指令④尝试建立环境责任体系后，委员会就在1993年3月提出了有关建立环境损害责任一般制度的绿皮书⑤，主张建立无过错责任和联合赔偿基金制度，涉及后者的表述是：由所有可能涉及赔偿的经营者缴纳或者以捐助为基础，作为补充手段或者紧急救济工具，适用于不能查明责任人、责任人没有能力履行赔偿责任、因果关系不能充分证实等情况。如荷兰就建立了空气污染基金，对于因为突发性事故或不能从污染者得到赔偿的环境损害可以从空气污染基金处得到补偿。［5］2009年联合国环境规划署制定的《关于有害环境活动所造成损害之责任、应对行动和赔偿的国内法的编制准则》第10条就明确规定：国内法应该通过特别资助或集体赔偿框架来填补赔偿差额。［6］除此外，类似的立法还包括美国的《超级基金法》［3］，其全称是《综合环境反应、赔偿和责任法》，该法规定了超级基金与有关补救责任，其体现的核心就是反应、赔偿与责任，“反应”就是指针对自然资源的损伤、破坏和灭失而采取的消除、清除、救济和救助行动，而随之的“赔偿”部分则成立了被称之为反应基金或超级基金（Superfund）的“有害物质反应信托基金（HazardousSubstancesResponseTrustFund）”，该基金主要就用于自然资源损伤、破坏和灭失所造成的损害赔偿，其初始基金为16亿美元，主要来源于两个渠道：一是来自对生产石油产品和某些无机化学制品的行业征收的专门税，共有13．8亿元，二是来自联邦财政拨款，共有2．2亿美元。针对受害者个体，该基金的规则是：受害者必须首先向责任者追偿，如果不行，他可以向基金提出，基金获取对责任者的追索权，如责任者不明则由基金承担该费用。在责任部分，该法还允许政府向“潜在的责任人”获取恢复环境的费用，这是对传统民事责任侵权法的延伸，适用于自然资源和环境的损害，“潜在责任人”的典型代表是企业承继者和银行为主的贷方，甚至还可以包括参与有害物质处理或有关管理决策的公司高管。该制度遭受着很多质疑，但作为工业化初级阶段的规则，它对我国将资源损害成本有效内部化的制度设计非常有借鉴意义。总体上说，赔偿基金是由向潜在的义务主体直接或间接征收的经费组成，基金从本质上讲是潜在义务主体的责任共同体。如果致损方无力承担赔偿责任，应由作为责任共同体的基金承担。这尽管符合受损者受偿的社会公正要求，但由作为责任共同体的基金对个别单位或个人的特定受偿负责，毕竟损害了其他潜在义务主体的权利———他们最终分担了别人应该承担的责任，日本立法的最终措辞称之为“补偿”而非“赔偿”应该也是考虑了这个逻辑。由此，赔偿基金适用的条件有着严格的限定：根据该基金具有的高度辅和补充性，只能将该基金的使用限于填补漏洞，即赔偿义务主体既没有缴纳保证金，也没有参加保险而又无力承担责任的情形。

执法监察工作

1.采取多渠道、多形式广泛开展宣传教育活动。利用各类宣传日、各种活动等机会，大力宣传《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》等法律法规。  

2.认真落实工作接待制度，及时受理群众来信、来电、来访，及时回复来访信息，成功的化解矛盾纠纷。 

3.严厉整治违法建设行为。有效打击违法行为，做到发现一起违法案件，立案一起，查处一起，结案一起。2020年5月15日依法对更尕索德等7户未经许可擅自在县中波太南侧、青年公园东侧修建的违章建筑进行。对部分违规修建的下达相关法律文书。

4.认真切实开展动态巡查工作。我局结合自然资源领域管理相关要求，编制了《县2020年自然资源动态巡查监察执法工作实施方案》，并于2020年4月30日通过政府下发给给各乡镇（场）、各寺管会（所），要求按照属地属事管理职责切实履行好动态巡查工作，并结合违建别墅、卫片执法等相关工作，组织工作人员开展巡查督导等相关工作。至今已开展动态巡查80余次。

5.积极完成上级下达的各项任务，如卫片执法、违建别墅、农村乱占耕地建房等调查核实工作。

6.组织人员学习《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，在执法开展工作过程中逐步熟悉土地、城市等规划，及时有效掌握违法行为及情况，并依法开展调查工作。

2021工作计划